我國現(xiàn)階段采用的明挖現(xiàn)澆、預(yù)制拼裝或盾構(gòu)技術(shù)建設(shè)城市地下綜合管廊，相對來說其技術(shù)的成熟度已經(jīng)很高，項目的核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)也都比較明確，對于這一類工程若采用PPP模式建設(shè)運營，那么，最有可能把設(shè)計風險分配給社會資本承擔的應(yīng)該就是施工圖階段的設(shè)計。
政府實施機構(gòu)采用不同的施工圖設(shè)計風險分配機制將使其對自身的管理要求和對施工圖設(shè)計承擔單位的資源匹配要求會有不同的著眼點。
①、設(shè)計資質(zhì)要求
一般來說，凡根據(jù)工程規(guī)模確定的初步設(shè)計承擔單位的設(shè)計資質(zhì)便是要求施工圖設(shè)計承擔單位的同等或以上資質(zhì)，即施工圖設(shè)計承擔單位的設(shè)計資質(zhì)不能低于該項目初步設(shè)計承擔單位的設(shè)計資質(zhì)。對于城市地下綜合管廊工程來說，我們曾建議其初步設(shè)計承擔單位應(yīng)具有國家建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的甲級工程設(shè)計證書（不設(shè)行業(yè)限制），那么當獨立遴選該項目的施工圖設(shè)計單位時，也應(yīng)該以其具有甲級工程設(shè)計證書為基本要求，同時考察其信譽與業(yè)績。
②、需要把控的主要風險
需要特別強調(diào)的是，在這種情況下，政府實施機構(gòu)組織的施工圖設(shè)計招標不屬于PPP模式的社會資本采購范疇，中標的設(shè)計單位要與政府方共同承擔PPP項目的設(shè)計風險。
為使政府方盡可能地少擔設(shè)計風險，那就需要選擇一家盡可能多的能承擔風險的設(shè)計單位。此時政府實施機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注如下幾個方面，即：除了要避免施工圖設(shè)計可能出現(xiàn)的一般性錯漏碰缺和延遲交圖等風險外，還需突出考慮設(shè)計潛在的缺陷風險、績效風險、技術(shù)落后風險、升級障礙風險等，其中缺陷風險包括設(shè)計單位的能力缺陷和設(shè)計成品的數(shù)、質(zhì)量缺陷，而績效風險則主要表現(xiàn)為設(shè)計單位在施工圖設(shè)計過程中把握技術(shù)經(jīng)濟綜合效益控制方面的能力，即所謂限額設(shè)計或保證施工圖預(yù)算不突破初步設(shè)計概算的能力。因此，政府方必須甄選優(yōu)秀的設(shè)計單位并通過該設(shè)計單位創(chuàng)造的優(yōu)良設(shè)計產(chǎn)品來化解風險，具體的說，就是在進行綜合管廊施工圖設(shè)計單位招標時，最好能在原資質(zhì)等級的基礎(chǔ)上再提高一個等級，選擇出能力超強的設(shè)計單位；或者在資質(zhì)等級等同的條件下，注意對參與投標的設(shè)計企業(yè)進行實際業(yè)務(wù)考察，必要時，采用深入企業(yè)內(nèi)部調(diào)研的方式以獲取對對方能力的充分知曉。
③、選擇方式
綜合管廊施工圖設(shè)計按費用規(guī)模衡量屬于公開招標范疇。
鑒于上述該階段設(shè)計所考慮的風險因素，較好的方式是將通過考察的設(shè)計單位作為邀請投標對象，采用邀請招標的方式實現(xiàn)施工圖設(shè)計單位采購。
2、設(shè)計風險交與社會資本時施工圖設(shè)計單位的選擇
在這種情況下，政府實施機構(gòu)發(fā)出的招標文件便是PPP項目EPCO模式的要約邀請，此時競標施工圖設(shè)計的單位其角色已經(jīng)轉(zhuǎn)變成社會資本。
投標的社會資本可能是具有設(shè)計資質(zhì)的、包括施工、運營、融資能力在內(nèi)的實力強勁的單一工程總承包商，也或許是包括擁有設(shè)計資質(zhì)獨立法人在內(nèi)的、與其他社會資本構(gòu)成的聯(lián)合體。此時，政府實施機構(gòu)的采購責任就是把好潛在的承擔設(shè)計的社會資本入門關(guān)，即除了考察他的設(shè)計資質(zhì)，同時還要看他有沒有能力既把設(shè)計責任擔當起來又在不損害公共利益的前提下通過釋放它的技術(shù)優(yōu)勢和管理能效收獲項目的建造和運營的綜合效益。而這個能力就是工程總承包能力。
工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。對于PPP項目，社會資本在采用EPC建設(shè)管理模式建造完畢后，還要進行有效的特許經(jīng)營期的運營管理，因此，社會資本在施工圖設(shè)計階段還有一個權(quán)衡建造與運營投入關(guān)系的問題，這將為施工圖設(shè)計留下優(yōu)化的空間，同時也將對施工圖設(shè)計單位構(gòu)成考驗。
綜合管廊PPP項目EPCO模式下對施工圖設(shè)計機構(gòu)的選擇應(yīng)注重以下幾個方面：
①、資格預(yù)審
在項目完成初步設(shè)計并采用EPCO模式發(fā)包時，無論是單一投標人還是聯(lián)合體投標人，在設(shè)計環(huán)節(jié)要完成的任務(wù)就是施工圖設(shè)計，從事設(shè)計的機構(gòu)不再適宜簡單地稱為設(shè)計單位，他就是未來PPP項目的社會資本方。因此，按照PPP項目政府采購辦法的要求必須實行資格預(yù)審。
投標人資格是一個需要系統(tǒng)性證明材料支撐的形象表達。以下僅就設(shè)計資格預(yù)審需要注意的幾個問題做一簡述：
a）投標人主體資格（關(guān)注單一總包商或聯(lián)合體內(nèi)的設(shè)計成員的設(shè)計資質(zhì)）
投標人要以出具的下列證書證明其主體資格：企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、法人授權(quán)委托書、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、設(shè)計資質(zhì)等級證書、聯(lián)合體協(xié)議書（如果是聯(lián)合體的話）。
b）項目設(shè)計經(jīng)理及設(shè)計資源配置
推舉的項目設(shè)計經(jīng)理簡介，設(shè)計資源配置說明，項目設(shè)計經(jīng)理及設(shè)計團隊的信息必須齊全，并對項目經(jīng)理和主要設(shè)計人的資格、資歷、業(yè)績及經(jīng)驗等進行必要的文字描述，附：項目經(jīng)理和主要設(shè)計人的資格證書、學歷證書、職稱證書。
c）投標人業(yè)績
投標人業(yè)績是資格預(yù)審的重要指標。投標人必須按照要求提供近年來承擔的類似工程設(shè)計（或工程總承包）情況一覽表，并附：項目合同、竣工驗收證明材料、業(yè)主評價報告等。
注意，工程業(yè)績盡可能是登記的項目設(shè)計經(jīng)理組織實施過的工程項目，主體公司的業(yè)績僅作為參考。
d）投標人的企業(yè)財務(wù)狀態(tài)
投標人需要對本公司的財務(wù)狀況進行說明并具備接受招標人關(guān)于履約擔保的相關(guān)要求。它主要包括三個方面：賬戶信息；資產(chǎn)負債情況；第三方財務(wù)審計情況。
e）投標人的企業(yè)信譽和信用
投標人提供的可資證明其信譽、誠信等方面的附件可以作為具備資格的重要的參考依據(jù)。如安全生產(chǎn)許可證、ISO9002質(zhì)量體系認證證書、ISO14001環(huán)境管理體系認證證書、ISO18000職業(yè)健康安全管理體系認證證書、國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)頒發(fā)的企業(yè)AAA信用證書、國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)頒發(fā)的優(yōu)秀設(shè)計獎、優(yōu)質(zhì)工程獎和優(yōu)秀工程總承包獎等。
②、采購執(zhí)行過程中的報價評審
采購執(zhí)行過程中的報價評審是考察綜合管廊EPC項目社會資本施工圖設(shè)計和對項目總體掌控能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
原則上EPCO模式的投標文件由商務(wù)報價書、技術(shù)建議書、實施建議書三部分文件構(gòu)成，且在投標文件編制過程中承擔設(shè)計的部門起著決定性的作用。招標代理機構(gòu)應(yīng)合理設(shè)計標底價格、評標辦法、評分項分值及權(quán)重，著重審查它的技術(shù)建議書和項目實施建議書的編制水平和質(zhì)量，利用綜合評分法選出得分最高者并授予中標資格。
③、合同談判
獲得中標資格的社會資本應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)與政府實施機構(gòu)進行合同談判并簽訂項目合同。在這個過程中不乏談判失敗而由第二中標人替補并與招標人繼續(xù)進行合同談判的現(xiàn)象發(fā)生，也就是說，合同談判又一次給了招標人進行細節(jié)化甄別的機會。
3、設(shè)計風險交與社會資本時施工圖設(shè)計機構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)的價值
①、使政府實施機構(gòu)解脫設(shè)計管理重負
項目的設(shè)計管理不是政府實施機構(gòu)所擅長的管理對象。EPC模式即源于業(yè)主希望減輕建設(shè)程序的管理負荷與壓力并通過提高對總承包人的要求、提高收益回報、總體風險包干的方式來實現(xiàn)合同目的。因此，將項目包括設(shè)計在內(nèi)的全部工作內(nèi)容交給有經(jīng)驗和能力的高水平總承包商來完成，業(yè)主的管理機構(gòu)就可以相對精簡。就施工圖設(shè)計管理而言，政府實施機構(gòu)要做的事就是審查交付的施工圖是否滿足初步設(shè)計的原則，而關(guān)于圖紙細節(jié)上的問題、對應(yīng)圖紙所要投入的工程成本問題就無需過問了，這樣既有利于專業(yè)的承包商發(fā)揮其設(shè)計管理運行效率，也達到了減輕業(yè)主負擔、釋放業(yè)主管理壓力的目的。
②、相對固定業(yè)主風險
盡管在傳統(tǒng)的施工總承包合同模式中也有固定總價合同形式，但是由于傳統(tǒng)施工總承包中承包人無法參與到設(shè)計中去，因此一旦發(fā)生設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證就需要對工程價款以及工期進行調(diào)整，實際上無法實現(xiàn)固定工程價款的初衷，因此絕對不可調(diào)的固定總價合同比較少見，最終往往變成暫估價加上洽商變更的合同價款形式。
在EPC模式中，業(yè)主與總承包人簽訂EPC合同，把建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、調(diào)試等工作全部委托給了工程總承包商來實施，由工程總承包人統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和全過程控制，只要不涉及突破設(shè)定范圍的業(yè)主變更，其風險均由工程總承包人承擔，從而使業(yè)主風險在合同簽訂之初就可以得到很好地固定。而得以使業(yè)主風險固定的保證就來自于總承包人在施工圖設(shè)計過程中的技術(shù)經(jīng)濟綜合控制的能力。大量的工程實例表明，采用EPC模式，業(yè)主的工程總價和工期風險都能得到相對很好地實現(xiàn)，充分證明了EPC模式帶來的雙贏效果。
③、發(fā)揮設(shè)計團隊高度的資源整合和協(xié)調(diào)能力
在EPC模式下業(yè)主除了提出其要求和進行質(zhì)量、進度、安全、費用監(jiān)管外，工程的實施均由工程總承包人負責，包括勘察、設(shè)計、采購、施工和調(diào)試等具體工作。因而原則上需要有一個對所承接項目具有高屋建瓴、全盤把控能力的項目總協(xié)調(diào)團隊，而從客觀上來說具有這樣能力的團隊就是掌握了雄厚的工程設(shè)計資源（包括相應(yīng)等級的設(shè)計資質(zhì)、專業(yè)配備、技術(shù)人員層次設(shè)置、業(yè)績以及健全的內(nèi)部規(guī)章）的設(shè)計機構(gòu)。
④、獲得相對的高回報
所謂高回報是針對以項目施工圖預(yù)算為參考標底的施工總承包模式而言的。EPC模式的一個重要特點就是把項目從初步設(shè)計到施工圖設(shè)計的細化工作留給了總承包商，從而一方面把項目的初步設(shè)計概算總價與施工圖預(yù)算總價的差值作為利潤讓渡給了總承包商，而另一方面也把詳細工程設(shè)計及其設(shè)計風險轉(zhuǎn)移給了總承包商。作為一個有能力的總承包商，他的設(shè)計團隊必須在遵循初步設(shè)計原則的基礎(chǔ)上，高度發(fā)揮他的設(shè)計才能，精打細算、精益求精，并在采購、施工、調(diào)試的有機協(xié)作下取得他的合理收益。
⑤、配合提供適宜的運營管理能力
有必要特別指出的是：結(jié)合PPP模式需要，在項目建成后，總承包商還要繼續(xù)承擔項目在特許經(jīng)營期內(nèi)的運營管理。這應(yīng)該說是對總承包商（或稱社會資本）的一個嶄新的考驗。雖然在這之前，市場已經(jīng)有了委托運營管理的需求并在一些有實力的企業(yè)中建立并培育了一批生產(chǎn)運營管理隊伍，但是當時的狀況是即使是同一家總承包商承擔同一個項目的工程總承包和項目運營管理，但其EPC和運營事項都是由兩個獨立的合同體系來調(diào)整雙方權(quán)益，兩個合同本身并不發(fā)生因果關(guān)系。而PPP模式項目合同則不是這樣，它是將EPCO全部納入到了項目的主體合同中，EPCO中的各項工作相互依存又彼此影響，因此對總承包商（或稱社會資本）而言，他不僅需要構(gòu)建強有力的生產(chǎn)運營管理隊伍，而且要把運營管理可能出現(xiàn)問題的解決方案前置到設(shè)計、采購、施工的各個環(huán)節(jié)來進行考慮，這就進一步加大了對總承包商（或稱社會資本）設(shè)計要求的深度和廣度。像綜合管廊這樣的項目，若設(shè)計團隊提前將廊道管理和廊內(nèi)管線生產(chǎn)運營管理可能涉及到的監(jiān)視監(jiān)控、管理制度、勞動定員、檢修與應(yīng)急處置考慮齊全并在項目建造期同時完成，則將極大地有利于提升漫長的特許經(jīng)營期的運營管理績效。
根據(jù)課題組的調(diào)研結(jié)果，到目前為止國內(nèi)綜合管廊工程項目還沒有一個成功采用EPCO模式的案例，這從客觀上反映了EPCO模式在城市綜合管廊工程方面的應(yīng)用還是有很多掣肘因素的。經(jīng)分析，可從以下幾個方面化解困局。
①、核心技術(shù)機構(gòu)要勇于擔當
這里所說的核心技術(shù)機構(gòu)可以理解為當前主導城市地下綜合管廊設(shè)計市場的各主要大型市政工程設(shè)計院。
市政工程包括城市道路、橋涵；堤岸、河渠；隧道、地鐵、高架、輕軌；城市給、排水及管網(wǎng)；城市廣場、景觀工程、路燈照明、電力管線的市政部分；污水處理、垃圾處理設(shè)施、園林綠化工程的市政部分；熱力、燃氣、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套設(shè)施等，從以上工程的特征和建設(shè)成品長期由政府管理的情況來看，市政工程設(shè)計機構(gòu)一直難有為項目提供裝置裝備采購和生產(chǎn)運營調(diào)試的機會，因此也就無法激發(fā)設(shè)計機構(gòu)創(chuàng)立并提升包括采購、工藝調(diào)試在內(nèi)的EPC總裝式服務(wù)機制，所以市政工程設(shè)計院在我國高速發(fā)展的很長一段時期內(nèi)，鮮有工程總承包建樹。在當下突然出現(xiàn)綜合管廊工程總承包市場井噴式需求時，由于體制機制的制約，市政工程設(shè)計單位，包括大型甲級市政工程設(shè)計院在工程總承包方面都少有靚麗表現(xiàn)。他們承接的綜合管廊項目大多還是傳統(tǒng)的單一設(shè)計（即初步設(shè)計或施工圖設(shè)計），既失去了難得的利用總承包盈利的機會，也無法發(fā)揮出以設(shè)計為龍頭帶動綜合管廊采購、施工、調(diào)試一體化管理的綜合效益。
基于市政工程設(shè)計單位既是綜合管廊工程的行業(yè)龍頭又相對缺乏工程總承包實戰(zhàn)能力這樣的窘狀，建議市政工程類設(shè)計院深度整合內(nèi)部資源，積極創(chuàng)建、培育具備EPC綜合實力的體制機制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營理念，率先扛起綜合管廊EPCO大旗，為我國應(yīng)用PPP模式建設(shè)城市地下綜合管廊發(fā)揮應(yīng)有作用。
②、激發(fā)非主營建筑類設(shè)計企業(yè)的潛在能量
目前由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部授予工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)的企業(yè)共59家。按照國家設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定，持工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)的企業(yè)可承接我國工程設(shè)計全部21個行業(yè)的所有工程設(shè)計業(yè)務(wù)，并可承擔其取得的施工總承包一級資質(zhì)證書(施工專業(yè)承包)許可范圍內(nèi)的工程總承包業(yè)務(wù)。這些工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)企業(yè)按大類分布，市政類只有3家，而石化、電力、港航、鐵路、冶金等五大行業(yè)占比達80%，所以說，真正具有綜合管廊工程設(shè)計和總承包能力的企業(yè)更多的是非主營建筑類設(shè)計企業(yè)且他們不受資質(zhì)限制。
除以上綜合甲級設(shè)計單位外，還有大量的實力雄厚的行業(yè)甲級、專項甲級設(shè)計單位具有類似綜合管廊工程的設(shè)計和總承包業(yè)績，如煤炭、有色、水利、核工業(yè)等工程設(shè)計單位，雖然他們中的大多數(shù)沒有市政類工程設(shè)計高等級資質(zhì)，但他們確確實實具備城市地下綜合管廊EPCO競爭能力，應(yīng)該作為突破綜合管廊工程總承包瓶頸的潛在力量得到充分重視。
如果我們希望在未來5到10年間培育出一個綜合管廊行業(yè)，那么我們從現(xiàn)在起就應(yīng)打破過去的行業(yè)壁壘，創(chuàng)造、提供一個適宜的綜合管廊工程總承包市場環(huán)境，讓有能力的總承包企業(yè)有機會參與到綜合管廊建設(shè)的大潮中，開創(chuàng)綜合管廊工程EPCO領(lǐng)域新局面。
③、政府實施機構(gòu)管理理念需要革新
首先要建立打破行業(yè)壟斷的概念。
城市地下綜合管廊對于市政類工程而言已不單單只是個設(shè)施，它里面放置了起碼三種管線，多的達到近十個種類，而且有運營維護管理的需求，因此無論是工程的廣度還是要求提供服務(wù)的層級都較普通的市政工程有很大不同，部分工作已大大超出了市政工程設(shè)計單位和施工單位的能力以外，所以固守行業(yè)資質(zhì)要求已不能滿足客觀需要，形勢的發(fā)展迫使我們必須接納行業(yè)外的有實力的社會資本介入綜合管廊項目競爭。再者，根據(jù)國家總體部署，城市地下綜合管廊工程將在十三五規(guī)劃期間以2000km/年的速度推進建設(shè)，工程量不可謂不大。如此龐大的市場如果僅僅局限在行業(yè)內(nèi)部消化，那么必然會影響總體推進計劃的實現(xiàn)以及受市場保護導致的低能、低效，妨礙技術(shù)進步。因此必須形成打破行業(yè)壟斷的高度一致的輿論氛圍。
打破行業(yè)壟斷的具體表現(xiàn)形態(tài)就是在政府采購環(huán)節(jié)適當設(shè)定資格預(yù)審門檻，摒棄不合理的限制性要求，如工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)、市政工程壹級施工總承包資質(zhì)等。
其次是正確把握項目前期政府方風控尺度。
對項目設(shè)計的有效監(jiān)管是最重要的前期風險管控環(huán)節(jié)之一。就PPP產(chǎn)出概念而言，我們的政府方可能會過分關(guān)注如何實現(xiàn)產(chǎn)出而非產(chǎn)出本身，或者說是誤把目標當成了產(chǎn)出來控制，把項目的產(chǎn)出說明書搞成了目標說明書。在這種情況下，政府實施機構(gòu)不僅對項目產(chǎn)出做了定義和要求，還擔心可研、環(huán)評等審批環(huán)節(jié)的不確定性，將設(shè)計環(huán)節(jié)納入自己主導的工作范圍，認為政府方對某項工作的控制力越強其承受的風險就越低，所以出現(xiàn)了很多的在完成施工圖設(shè)計后才將項目主導權(quán)交予社會資本的PPP項目。殊不知，這樣的做法實際上是將設(shè)計風險留存了下來，政府部門不僅在設(shè)計風險發(fā)生后需承擔潛在缺陷風險、績效風險、技術(shù)落后風險、升級改造風險等帶來的損失，而且還失去了利用社會資本的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢的機會，扼殺了社會資本產(chǎn)出交付方式的靈活性。
在綜合管廊PPP項目實操中，采用完成施工圖設(shè)計后再進行政府采購的現(xiàn)象非常普遍，這應(yīng)該理解為政府公共部門不當?shù)娘L控意識導致的一個結(jié)果，這種意識不進行轉(zhuǎn)變，綜合管廊工程就無法實施EPCO模式。
