目前中國人口過百萬的34個城市中，有20個超大城市和特大城市正在建設(shè)和籌建自己的軌道交通，致力于解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問題。我國已經(jīng)形成興建城市軌道交通的熱潮。城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，在我國長期以來采用以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。
然而軌道交通造價高昂(地鐵每公里4～5億元左右，地面線每公里1～2億元左右)，據(jù)國家有關(guān)部門信息，“十五”期間國內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達2000 億元。面對如此巨大的投資需求，光靠政府財政投資顯然是難以滿足的。而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本，也并非長久之計并且會增加我國的財政風險。
因此,實現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項目融資渠道的多元化,特別是吸引國內(nèi)外民營資本的進入,是加快我國城市軌道交通建設(shè)的必由之路。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
目前,在吸引民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面,國際上較為流行的有BOT(Build-Operate-Transfer)、ABS(Asset-Backed-Security)、TOT等幾種融資模式，從具體的運作情況來看，這些模式都存在諸多的問題，主要表現(xiàn)在：首先，現(xiàn)有的模式下公共機構(gòu)和民營機構(gòu)之間是一種等級結(jié)構(gòu)，缺乏協(xié)調(diào)機制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身的利益最大化;其次，現(xiàn)有的模式在項目的確認、可行性論證等前期工作中沒有民營機構(gòu)的參與，完全由公共機構(gòu)來完成，但前期工作又是非常關(guān)鍵的，在這個階段將確定軌道交通的線路走向、項目所采用的技術(shù)手段等等關(guān)鍵因素。這樣一方面將增大民營機構(gòu)的風險，限制先進技術(shù)的采用，另一方面容易受政府機構(gòu)效率低下等弊端的影響，項目周期拉長，最后,風險分配不合理。
現(xiàn)有融資模式一般在通過招投標確定某一民營機構(gòu)以后,就將項目的責任全都轉(zhuǎn)移給了后者,從而提高了建筑商和投資商的風險,加大了項目融資的難度,不利于吸引民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。顯然在我國的城市軌道交通建設(shè)中不適宜采用BOT、ABS、TOT等現(xiàn)有的傳統(tǒng)模式。
目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)新興出現(xiàn)一種PPP模式，它克服了以上的缺陷，滿足了公共部門與私營部門多方的需要，特別適合應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)。
二、PPP模式定義及其特點
PPP(Public—Private Partnerships)模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。
該模式興起于上世紀80年代的英國。通過這種合作形式、合作各方共同承擔責任和融資風險，使得公共部門的成本和風險大為降低，既滿足了民營企業(yè)盈利性的要求又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。其內(nèi)涵主要包括以下三方面：
PPP是一個新型的項目融資模式。
項目 PPP 融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
城市軌道交通建設(shè)中采用PPP融資模式可以使民營資本更多的參與到項目當中，提高了效率，降低了風險，而這正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。
政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目的運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益，這對縮短項目建設(shè)用期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。
PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。
私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好的解決了這個問題。如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
PPP模式有利于在減輕政府初期建設(shè)投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通及其服務(wù)的質(zhì)量。
在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負責項目的融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移結(jié)民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。PPP模式下民營企業(yè)的管理非常靈活，因而由民營企業(yè)參與城市軌道交通項目，通常可以使項目的建設(shè)周期縮短、成本節(jié)約，從而以更低的成本、在更短的時間內(nèi)提供高質(zhì)量、更有效的城市軌道交通服務(wù)。
綜上所述，PPP模式彌補了現(xiàn)有模式的不足，有利于吸引民營資本進入城市軌道交通建設(shè)，是一種以參與各方實現(xiàn)“雙贏”、“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。
三、PPP 在城市軌道建設(shè)中運作方式
PPP模式?jīng)]有固定的形式，取決于項目的特性、所在國(地區(qū))的政治經(jīng)濟狀況、各主體的實際情況。經(jīng)過大量的歸納分析，王麗婭(2003年)總結(jié)出八種運作方式，如下表所示。根據(jù)我國目前城市軌道交通建設(shè)的特點：主要任務(wù)是要解決新建城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施時的資金問題，且在短期內(nèi)完全私有化的可能性不大。因此在城市軌道交通建設(shè)中的基本運作方式可確定為BTO和BOT(BOOT)。要注意的是這不同于傳統(tǒng)的BTO和BOT，在PPP模式下政府資金都將參與到整個項目的不同階段，與社會投資者共同參與項目的投資、建設(shè)、運營，共擔風險、共享收益。本文總結(jié)出三種國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的PPP運作方式。
BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運營)模式。
具體做法：公共部門與私營部門共同確定項目后，由私人企業(yè)(一般為投資財團)負責整個城市軌道項目的建設(shè)與融資，政府負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)，建設(shè)完成后將項目轉(zhuǎn)交給政府，政府再將整個項目和軌道沿線土地的開發(fā)及使用權(quán)租賃給該企業(yè)，項目成長期內(nèi)象征性的收取或不收取租金，為其實現(xiàn)合理的投資收益提供保障，在此期間企業(yè)利用鐵路車站及沿線的區(qū)位優(yōu)勢對土地進行開發(fā)，對軌道交通主業(yè)與沿線開發(fā)進行培育，從而形成房地產(chǎn)熱銷-客流需求遞增-軌道交通市場活躍-沿線房產(chǎn)熱銷的良性循環(huán)，從而為在阻期到期前回收成本并且實現(xiàn)盈利奠定基礎(chǔ)。在項目的成熟期每年根據(jù)項目公司的經(jīng)營情況收取一定的租金，防止產(chǎn)生超額利潤。租期屆滿后可以續(xù)租。
此方式的優(yōu)點是極大的減輕了政府的負擔，促進公共交通的發(fā)展，有效的建立了軌道建設(shè)項目的市場化收益機制，同時有利于城市進行點軸式開發(fā)以及引導城市空間可持續(xù)的發(fā)展。難點是對私營部門的要求特別高，項目的成長期和成熟期難以準確劃定，難以確定恰當?shù)淖饨鹇?，同時相關(guān)的法律法規(guī)及操作規(guī)則還有待于完善。
SB-O-T模式，又稱前補償模式。
王灝(2004年)采用BOT方式，研究出兩種適用于國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)項目的PPP模式，一種是SB-O-T模式，另一種是B-SO-T模式。SB-O-T的具體做法：將一個完整的城市軌道建設(shè)項目分割成兩部分，即公益性部分(Commonweal Part)，包括車站、軌道、洞體等土建工程和盈利性部分(Commercial Part)，包括車輛、信號等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負責建設(shè)，而贏利性部分則由私營部門出資成立的PPP項目公司來完成。全部建成后，與私營部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)定，在項目成長期政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項目公司，以保證其正常收益;在項目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時防止私營部門的超額利潤。項目特許期滿后，PPP項目公司無償?shù)膶㈨椖抠Y產(chǎn)移交政府或續(xù)簽合同。
B-SO-T模式，又稱后補償模式。
具體做法：在共同確定項目后，由私營部門負責投資、建設(shè)和運營。政府部門以預測客流量和實際票價為基礎(chǔ)，預先核定項目公司的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損給予相應(yīng)補貼。政府以運營期內(nèi)客流量的年平均增長率 為控制標準，項目投入運營后，若實際客流量比預測客流量減少的幅度超過 ，政府則按照合同規(guī)定給予私營部門相應(yīng)的補貼，當然如果實際客流量達到了預測客流量的1+ 以上，那么超出部分將由政府部門和私營部門按照一定的比例共享。在此模式中，預測客流量以三年為一個周期進行調(diào)整。總之就是要控制私營部門產(chǎn)生超額利潤，保證其的正常收益。
四、PPP 在城市軌道建設(shè)中應(yīng)用中應(yīng)注意的問題
在城市軌道交通建設(shè)中運用PPP融資模式有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在我國還是新興模式，在應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點： 項目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
加快政府角色轉(zhuǎn)變的步伐。
政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導角色，變?yōu)榕c民營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對城市軌道建設(shè)的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以更好的發(fā)揮其監(jiān)督、指導以及合作者的角色。
建立并完善有關(guān)PPP投資的法律法規(guī)。
PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循。另外，在項目進行 PPP 模式運作下需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業(yè)各自需承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。因此PPP 項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
設(shè)計合理的風險分擔結(jié)構(gòu)。
風險分擔是否合理是PPP項目融資是否能夠成功的決定因素之一。之所以說PPP模式適用于城市軌道交通這樣投資和風險巨大的項目，就是因為在PPP模式下政府和企業(yè)共擔風險，這也是與傳統(tǒng)的BOT、TOT及ABS的主要區(qū)別之一。因此一個合理的風險分擔結(jié)構(gòu)決定了該項目是否具有可操作性。
制定合理可行的政府扶持政策。
PPP模式最大的特點便是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，從而吸引民營資本投入。一般來說常采用的是稅收優(yōu)惠、土地或項目配套設(shè)施的實物資助以及貸款擔保等，如果能夠在結(jié)合當?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)的實際情況創(chuàng)新出符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的政府扶持政策的話，必將更加充分的調(diào)動起民營資本的積極性。上文中提到的BTO及B-SO-T模式便分別在給予民營企業(yè)擴大特許經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營收入擔保方面作了有益的嘗試。
加強人才培養(yǎng)。
PPP模式在我國尚屬新生事物且操作復雜，需要經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的綜合知識。因此要加強對PPP模式的學習和研究以及相關(guān)人才的培養(yǎng)，從而增強民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。
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