國家干線公路網(wǎng)的建設(shè)是一項(xiàng)杰出的國家成就。從1990年發(fā)起以來，已經(jīng)建設(shè)完成了國家干線公路建設(shè)規(guī)劃中近8.5萬公里的高速公路，6.8萬公里的一級公路和32萬公里的二級公路。高速公路屬于多功能交通設(shè)施，私家車、公交車和大客車、出租車、輔助客運(yùn)服務(wù)車輛、個體貨運(yùn)車輛、商業(yè)運(yùn)輸公司車輛和救護(hù)車、警車、救火車等應(yīng)急車輛都使用高速公路。高速公路網(wǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)變了中國區(qū)域間公路運(yùn)輸?shù)男屎托?yīng)。

　　高等級公路通行費(fèi)是高速公路建設(shè)規(guī)劃成功的關(guān)鍵

　　中國在制度安排和資金運(yùn)作上的放權(quán)形式對高速公路網(wǎng)的成功建設(shè)起了關(guān)鍵作用。交通運(yùn)輸部制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，各省通過貸款（和一些預(yù)算資金）籌集了絕大部分的基建資金。各省組建或挑選了高速公路建設(shè)管理公司，負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)和運(yùn)營，通常是一個項(xiàng)目一個建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（即每個公司負(fù)責(zé)一段具體的高速公路）。這些公司也通過直接投資、上市和證券化融資等方式募集資金。道路通行費(fèi)作為一種資金來源，已廣泛用于還貸并支付運(yùn)行維護(hù)費(fèi)。

　　隨著國家高速公路系統(tǒng)發(fā)展日漸成熟，社會上出現(xiàn)了一些聲音質(zhì)疑公路通行費(fèi)原則，反對收取公路通行費(fèi)。 常見的理由和觀點(diǎn)有：公路是社會基礎(chǔ)設(shè)施的基本組成部分，應(yīng)該免費(fèi)向使用者提供；沒有哪個國家有這么多的收費(fèi)公路；一旦還清公路建設(shè)貸款，收取公路通行費(fèi)就不再是合理的；公路通行費(fèi)的征收成本高昂；在高速公路建成后，應(yīng)當(dāng)用于盡可能多地吸引現(xiàn)有低等級公路上的交通量；即使在一條橫貫多個省份地區(qū)路線上，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也存在巨大差異，因而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有優(yōu)化。針對高等級公路收費(fèi)政策的真正效果和一貫成績，這些說法有多少和在多大程度上站得住腳呢？

　　使用者付費(fèi)優(yōu)于全民付費(fèi)

　　首先，說高速公路和其它高等級公路是公共產(chǎn)品，是全民稅收支付的，因而應(yīng)提供免費(fèi)通行，這是一種什么想法呢？公共產(chǎn)品是一個術(shù)語，它沒有普遍認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，但通常用來指具有較高社會效益，因而往往由政府通過一般預(yù)算收入，免費(fèi)或以低廉收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供的產(chǎn)品或服務(wù)（如在許多國家的基本衛(wèi)生保健服務(wù)和初等教育服務(wù)）。高等級公路網(wǎng)肯定有很高的社會效益，但其它大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，像鐵路網(wǎng)、管網(wǎng)、電網(wǎng)、自來水管網(wǎng)、廣播電視和寬帶網(wǎng)絡(luò)，也都有很高的社會效益。在中國和其他國家和地區(qū)，許多這樣的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)也是由政府部門提供的，但是使用者并沒有理所當(dāng)然地認(rèn)為在使用這些網(wǎng)絡(luò)時不用支付費(fèi)用。有兩條非常重要的經(jīng)濟(jì)原則支持征收高等級公路使用費(fèi)，其中“使用者付費(fèi)”原則提出，那些使用稀缺資源的人應(yīng)承擔(dān)至少一部分他們所帶來的成本，如若不然，會有過度使用的傾向，從而帶來過度供應(yīng)；第二條原則——“競爭中立”原則認(rèn)為，如果干線公路網(wǎng)的使用免費(fèi)，會造成區(qū)域交通分配離開鐵路運(yùn)輸，扭曲運(yùn)輸分配格局 。

　　中國實(shí)行高等級公路收費(fèi)是良好國際慣例

　　中國的確擁有全球收費(fèi)公路總長度的約70％，但也沒有任何一個國家在如此短的時間內(nèi)建成如此大規(guī)模的高速公路網(wǎng)。事實(shí)上，這些高等級公路的建成是非常了不起的，是自美國建設(shè)州際高速公路網(wǎng)以來無與倫比的大工程，雖然美國州際公路沒有通行費(fèi)，但卻花費(fèi)了更長的時間才完成。在一些國家，高速公路的基建費(fèi)和營運(yùn)開支所產(chǎn)生的資金需求超出了政府財政可以負(fù)擔(dān)的水平，通過公路通行費(fèi)籌集高速公路所需資金的情況就日益增多。這些國家包括處于各種發(fā)展水平的國家，如澳大利亞、巴西、法國、德國（貨車）、印度、意大利、日本、墨西哥，瑞士等等，都廣泛采用各種手段征收公路通行費(fèi)。即便在美國也有4000多公里的州際高速公路是收費(fèi)公路。美國的新立法（2005年）則鼓勵各州通過放松對州級或民營收費(fèi)公路的限制，實(shí)施創(chuàng)新的融資模式，從而建設(shè)新的州際高速公路。

　　即使在還清貸款后公路收費(fèi)也是合理的

　　那種說一旦收費(fèi)公路收回了的建設(shè)投資，該高速公路就應(yīng)該免費(fèi)的提法也是沒有說服力的。高等級公路設(shè)施如果保養(yǎng)得當(dāng)，使用壽命會很長；如果保養(yǎng)力度不夠，設(shè)施狀況會相當(dāng)快地惡化，特別是在惡劣氣候條件或重車交通量大的情況下。尤其是在像中國這樣的國家，在可預(yù)見的未來，車流量會一直強(qiáng)勁增長，特別是最易造成路面磨損的重型貨車的交通量。損壞的路面造成車輛運(yùn)行成本上升，影響道路交通安全與速度，引發(fā)更多尾氣排放，從而帶來高昂的社會成本和環(huán)境成。道路使用壽命沒到期就要對高等級公路進(jìn)行大修或重修，對項(xiàng)目省份也是花費(fèi)不菲。然而，大多數(shù)國家都發(fā)現(xiàn)很難或者不可能通過一般預(yù)算資金來源，為高等級公路合理的養(yǎng)護(hù)和大修提供充分的資源保障。

　　如果高等級公路的建設(shè)費(fèi)已經(jīng)得到回收，過路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自然可以下調(diào)，但盡管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)，通行費(fèi)還是要繼續(xù)收，這樣才能維持穩(wěn)定的收入來源，專款專用保證公路的妥善維護(hù)，并且在適當(dāng)?shù)臅r候，對道路系統(tǒng)進(jìn)行改造，免受政府財政預(yù)算決策波動的影響。在中國養(yǎng)護(hù)和大修費(fèi)必然將隨著時間推移而上升，重要的是要認(rèn)識到，由于過去20年中高等級公路網(wǎng)的集中建設(shè)，將在未來相應(yīng)產(chǎn)生道路大修需求的集中爆發(fā)，因而高速公路系統(tǒng)將面臨巨大的資金壓力和融資挑戰(zhàn)。此外，維持足夠的高等級公路收費(fèi)，還有助于為國內(nèi)越來越重視的道路安全項(xiàng)目籌集資金。

　　公路通行費(fèi)的收取成本降低了

　　車輛通行費(fèi)的收取在高速公路的經(jīng)營成本中占比較大，特別是每一段新開通的高速公路都牽涉到一個不同的公司。然而，電子收費(fèi)系統(tǒng)能在省內(nèi)（或在多個省份之間）不同高速公路上交互運(yùn)行，會降低收費(fèi)作業(yè)成本的絕對值（并且減少漏收和少收的情況）。此外，日益增長的交通量勢必降低通行費(fèi)收取的單車作業(yè)成本。各省使用統(tǒng)一收費(fèi)系統(tǒng)也會有一定優(yōu)勢，降低管理費(fèi)用，提高效益。

　　高速公路融資是目前的優(yōu)先政策

　　幾乎所有的高速公路都是收費(fèi)公路，而且在其附近總有平行的免費(fèi)或低收費(fèi)公路。因此，高速公路的通行費(fèi)金額影響著兩條道路的交通量水平。從環(huán)保和安全的角度，鑒于現(xiàn)狀道路的潛在交通安全問題和車輛交通對當(dāng)?shù)厝嗣裆畹母蓴_，順理成章地希望看到高速公路建成后，盡可能多的機(jī)動車交通離開現(xiàn)狀道路。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語可以得出類似論調(diào)：既然高速公路已經(jīng)建成，建設(shè)資金已經(jīng)“砸下去了”（沉沒，拿不回來了），可以說僅按短期邊際成本制定過路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地利用新建設(shè)施是合理的。然而，這兩種說法都建立在一個前提即“高速公路已經(jīng)建成”的基礎(chǔ)上，事實(shí)上，若無經(jīng)由長期收費(fèi)承諾兌現(xiàn)的收入現(xiàn)金流，項(xiàng)目貸款就可能無法還本付息，而正是通過貸款才使得建設(shè)高速公路成為可能。亞洲開發(fā)銀行完成的一項(xiàng)國內(nèi)普通收費(fèi)公路研究表明，目前高速公路通行費(fèi)收費(fèi)水平往往處于融資需求和國民經(jīng)濟(jì)效益之間比較好的折中水平上，也就是說，它們既提供了顯著的財務(wù)成本回報，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般也定得不是那么高，沒有到會遏制長途交通使用高等級公路需求的程度。

　　中國每年的交通需求呈兩位數(shù)增長，機(jī)動車保有量快速上升，但高等級公路網(wǎng)還遠(yuǎn)沒有完善，在這種發(fā)展階段中，關(guān)鍵政策是融資。如前所述，一旦收回投資，其他優(yōu)先事項(xiàng)可能變得更為重要。然而，特定高速公路收入的任何富余都可盡其用，用于在其他地方新建高速公路，要知道高速公路的發(fā)展逐漸延伸，給中西部多山地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益，但那里平均交通密度偏低，而橋梁及隧道工程占比偏高，從而將增加平均建設(shè)成本。通過“網(wǎng)絡(luò)效益”的存在使不同項(xiàng)目資金一定程度的交叉使用具有意義。因?yàn)殡S著路網(wǎng)擴(kuò)展，可以有效連通的起終點(diǎn)范圍增加，遍及整個網(wǎng)絡(luò)，不只在新建路段上，也在現(xiàn)有路線上產(chǎn)生效益。

　　可以改善通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)但不要取消收費(fèi)原則

　　如前所述，目前，在單個公司設(shè)立通行費(fèi)的基礎(chǔ)上，通行費(fèi)的收取是分散的，也有些情況下，在全省收費(fèi)公路系統(tǒng)下，由省里集中收取過路費(fèi)，然后再分配給省內(nèi)經(jīng)營企業(yè)。過路費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各收費(fèi)企業(yè)提交的申請，由各省的物價主管部門在全省范圍內(nèi)制定的，過路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通常考慮了相鄰省份的標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于省和企業(yè)的數(shù)量眾多，標(biāo)準(zhǔn)差別相當(dāng)大。

　　不同的公路采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上不存在效率低的問題，事實(shí)上，如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能反映成本的差異化，效率會高一些，盡管在中國可能并非如此。 然而，許多情況下，“低于預(yù)測”的交通量是由對不收費(fèi)或低收費(fèi)低等級公路上轉(zhuǎn)移過來的交通量的估計(jì)過高造成的。而這一現(xiàn)象也部分的被“高于預(yù)測”的交通量增長率而抵消。上述問題不能作為反對公路收費(fèi)得理由，恰恰相反，它們說明了有必要制定基于市場敏感性分析的更科學(xué)的公路通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。 高速公路項(xiàng)目的可行性研究應(yīng)該綜合評估一個由交通量水平，交通量轉(zhuǎn)移和不同費(fèi)率下的通行費(fèi)收入構(gòu)成的矩陣，并在制定費(fèi)率時考慮相對于某些候選道路，高速公路通行費(fèi)價格的需求彈性，通過這種方法，可以平衡財務(wù)收益及其它利益，得出最合適的通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　調(diào)整失衡以更好服務(wù)于長期規(guī)劃

　　雖然上述論點(diǎn)贊成維持公路收費(fèi)原則，但也要看到在執(zhí)行政策時出現(xiàn)的一些問題仍需加以改進(jìn)。在每個省都有一些收費(fèi)公路和收費(fèi)公路企業(yè)沒有產(chǎn)生足夠的通行費(fèi)收入來負(fù)擔(dān)其債務(wù)和運(yùn)營成本。償債不足即未償債務(wù)責(zé)任，要么導(dǎo)致高速公路公司破產(chǎn)，要么至少要求省財政向銀行提供償還債務(wù)擔(dān)保。許多以道路通行費(fèi)發(fā)展大容量收費(fèi)公路網(wǎng)的國家，都發(fā)現(xiàn)在成熟公路和低交通量公路或者是新建公路間進(jìn)行收入交叉補(bǔ)貼是很有必要的。同樣，一個省如果既有盈利的也有虧損的高速公路公司，也可以進(jìn)行這樣的再平衡，甚至可以使用任何凈盈余收入擴(kuò)建省道系統(tǒng)。這就意味著要建立一個省公路通行費(fèi)管理部門，管理路網(wǎng)通行費(fèi)收入，并將至少一部分的收入集中在一起，通過適當(dāng)?shù)拇胧瑵M足整個公路網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)和改造需求，為道路安全等有關(guān)基建計(jì)劃提供資金。通過這種方式加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)，以透明的方式將過路費(fèi)收入和確定的長期資金需求掛鉤，這樣可能會提升人民群眾對公路通行費(fèi)的接受程度。 日本在發(fā)展經(jīng)營性公路系統(tǒng)時經(jīng)歷了類似的過程。

　　此外，各省還可以考慮將其收費(fèi)公路系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成一個“公路票系統(tǒng)”，這是全省收費(fèi)公路系統(tǒng)的出入付費(fèi)系統(tǒng)，在奧地利和瑞士等國家皆有使用。公路票收入統(tǒng)一集中到省級財政資金池，用于支持全網(wǎng)設(shè)施的維護(hù)改造，多余的資金則用于為路網(wǎng)擴(kuò)建提供資金。資金池還將用于償還貸款，以及擴(kuò)大對省收費(fèi)公路運(yùn)營企業(yè)的支持。對企業(yè)的支持要根據(jù)能夠反映企業(yè)投資者的合理回報的函數(shù)進(jìn)行計(jì)算。所謂合理回報即可以推進(jìn)一部分高速公路更成功地運(yùn)營，又能夠維持其它公路至少處于良好的維修養(yǎng)護(hù)狀態(tài)，即便這樣做會使一些投資者承擔(dān)一定損失。公路票系統(tǒng)還有其他的優(yōu)點(diǎn)：管理的成本可能比較低；通過全省高速公路出入成本的自動平衡，有助于解決人們對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一的批評；它提供了一種用戶激勵，鼓勵車輛走高速而不是安全條件差和擁擠的平行道路，從而最大限度地提高高速公路利用率。

　　最后，省里如果有許多經(jīng)營情況良好的收費(fèi)公路，但又面臨需要新建其它高等級公路，以滿足日益增長的交通需求時，不妨考慮將現(xiàn)有道路的經(jīng)營租讓給民營企業(yè)一段時間。在一個適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管制度下，可以防止企業(yè)濫用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者在資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)上缺斤少兩，保護(hù)人民群眾的利益，這樣，這種政策措施就可籌集到用于擴(kuò)大路網(wǎng)規(guī)模的建設(shè)資金，從而挖掘出那些現(xiàn)有高等級公路的價值。對于大多數(shù)擁擠的高速公路走廊，特別是在市區(qū)和城郊地區(qū)，將增加擁堵費(fèi)也納入政策研究范圍將是明智之舉，無論是納入道路通行費(fèi)，還是在公路票系統(tǒng)上增補(bǔ)，都能夠發(fā)揮功能，使這種公路通行費(fèi)系統(tǒng)不只用于回收建設(shè)貸款投資，而且用于管理交通量水平，減少擁堵。同樣，在一個放權(quán)管理的體制中，盡管中央政府可以通過宏觀政策框架，必要的放權(quán)，提供技術(shù)指導(dǎo)和制定標(biāo)準(zhǔn)予以協(xié)助，這些都應(yīng)該由省級層面來做決策。

　　公路通行費(fèi)政策卓有成效，應(yīng)予以保留

　　中國的高速公路網(wǎng)仍不夠完善，繼續(xù)發(fā)展國家干線公路網(wǎng)是可持續(xù)的，也是比較理想的。以往那種高度依賴中央和省級財政擔(dān)保和商業(yè)銀行債務(wù)融資的做法是有風(fēng)險的，因?yàn)槔什▌訒a(chǎn)生大量償債負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]尋求更多可獲取引入民資創(chuàng)新融資方式，盡管這樣的融資方式在交通密度偏低，地形地質(zhì)條件復(fù)雜，建設(shè)成本偏高的地區(qū)，財務(wù)回報可能較低，投資風(fēng)險大，而不能完全解決高速公路的資金來源問題。然而，無論是通過省級財政債務(wù)融資和財政資金，還是通過籌集更多社會資金，在可預(yù)見的將來，道路通行費(fèi)的收入都將一直是建設(shè)高等級公路網(wǎng)的關(guān)鍵。此后，它會成為運(yùn)營維護(hù)這些最寶貴資產(chǎn)的一個重要資金來源，保證設(shè)施得到良好的維修和在必要時（肯定會需要的）進(jìn)行大修和改造。如果在收回貸款投資后就取消高速公路收費(fèi)，后果如何不難預(yù)料：路面過早破損惡化，道路安全問題頻發(fā)，交通擁堵和非道路使用者的反對呼聲此起彼落。對民眾而言，無論他們是不是高等級公路的使用者，這都不是一個美好前景。