談?wù)勡壍澜煌?/B>PPP的哲學(xué)內(nèi)涵本文發(fā)表于《中國投資》2006年第12期 2005年年底，國家發(fā)展和改革委員會和國家商務(wù)部先后正式批復(fù)了北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目，標(biāo)志著國內(nèi)城市軌道交通實(shí)施PPP模式運(yùn)作取得了歷史性突破?；仡櫟罔F四號線PPP項(xiàng)目從模式研發(fā)開始，到與投資人談判并協(xié)議簽署，再到獲得批復(fù)及現(xiàn)在的具體實(shí)施，歷時五年之久。期間曾出現(xiàn)很多爭議和質(zhì)疑，這從不同方面推動了我們?nèi)ニ伎己屯晟芇PP模式，也促使筆者對PPP模式的內(nèi)涵有了更多、更深刻的理解。本文結(jié)合四號線PPP項(xiàng)目研發(fā)和實(shí)施過程中的部分爭議和質(zhì)疑，談?wù)凱PP的幾個哲學(xué)特性。1、PPP具有多樣性，要具體問題具體分析。 雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的。德國學(xué)者 Norbert Portz 認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”。 筆者認(rèn)為，PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。但不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，具體表現(xiàn)為BOT、TOT、DBFO等多種不同模式，在同一種模式下又由于國情、市情及項(xiàng)目具體特性而有著各自特色。因此，要具體問題具體分析，不能機(jī)械的照搬照抄其中的某一種模式。 還需要指出，PPP模式中的“公共部門”是指政府機(jī)構(gòu)及其職能部門，而與公共部門相對應(yīng)的“私人部門”則是一個泛指的概念，它可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權(quán)的企業(yè)，可能是政府設(shè)立或擁有所有權(quán)的企業(yè)，也可能是二者的結(jié)合，即官民合資的企業(yè)。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認(rèn)為是“私人部門”。2、PPP符合軌道交通發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律，不是簡單的融資手段。 以往我們在軌道交通這個公共產(chǎn)品的定位上存在著認(rèn)識上的差異，具體表現(xiàn)為兩種常見的極端觀念：一開始認(rèn)為軌道交通是純公共產(chǎn)品，理所當(dāng)然應(yīng)該完全由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，不允許讓私人介入，等到無法滿足不斷增長的建設(shè)和運(yùn)營資金需求時，又試圖走到另一個極端，將本屬于政府的公共責(zé)任也推向市場，搞絕對市場化，結(jié)果市場化也搞不成。于是就總在這兩種極端觀念中來回?fù)u擺。 軌道交通運(yùn)輸在消費(fèi)上具有一定程度的非競爭性，具有較強(qiáng)的公益產(chǎn)品特點(diǎn)。但是軌道交通運(yùn)輸又可以通過售票、廣告等方式進(jìn)行分割，并且還具有一定的排他性等私人產(chǎn)品特性。從公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的特點(diǎn)之一是以公益性為主，但同時也具有一定營利性；它主要由政府主導(dǎo)來提供，也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制由市場來提供。 軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營能促進(jìn)沿線商業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)的加速發(fā)展，具有極強(qiáng)的正外部性。軌道交通具有獨(dú)特的產(chǎn)品周期和明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，由于重置成本大幅度增加，軌道交通項(xiàng)目權(quán)益具有放大性。因?yàn)榉€(wěn)定的客流，軌道交通具有極強(qiáng)的現(xiàn)金獲取能力，而且軌道交通內(nèi)的商業(yè)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。 PPP強(qiáng)調(diào)在政府投資的主導(dǎo)下，以滿足公益性為前提，通過特性經(jīng)營的方式吸引社會投資，促進(jìn)地鐵建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域的適度多元化、市場改革，引入適度競爭機(jī)制，提高資金使用效率，提升建設(shè)和運(yùn)營水平。 PPP就是根據(jù)軌道交通的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營利性區(qū)分開來，進(jìn)行具體的量化研究和分析，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過政策制度的安排解決部分外部性問題；同時以營利性部分多元化投資和運(yùn)營主體，由投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。 PPP模式，是在透過對城市軌道交通的各種現(xiàn)象對軌道交通進(jìn)行產(chǎn)品定位、經(jīng)濟(jì)特征和經(jīng)營特點(diǎn)的分析、提煉和總結(jié)后，提出的科學(xué)合理的方案。PPP模式符合城市軌道交通發(fā)展本質(zhì)規(guī)律。3、PPP是對立統(tǒng)一的整體，不能簡單割裂開來。 任何事物內(nèi)部都是矛盾的對立統(tǒng)一體，矛盾的運(yùn)動是事物發(fā)展變化的源泉和動力。 PPP模式通過一系列協(xié)議的安排，清晰地界定政府部門和私人投資者之間的責(zé)任義務(wù)，將公共利益和私人利益兩者有機(jī)結(jié)合起來了，建立了一種新型合理的提供方式，政府部門和私人投資者共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”。PPP模式是“公私合營”，不是“非公即私”，更不是“私有化”；沒有“公”，“私”就無法保證軌道交通的公益性；沒有“私”，就回到政府包攬一切的起點(diǎn)，無法提高資金使用效率和建設(shè)、運(yùn)營管理水平，給政府財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，反過來損害“公”的利益。實(shí)施軌道交通PPP模式必須兼顧“公”“私”兩者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要損“公”肥“私”，也不要大“公”無“私”，“關(guān)門打狗”的想法更要不得。（指政府部門先以優(yōu)越條件吸引私人部門投資，建成后再通過公共權(quán)力給私人部門設(shè)置種種障礙甚至收回特許經(jīng)營權(quán)的做法）。因此，PPP模式中的政府部門與私人部門是矛盾運(yùn)動中具有對立統(tǒng)一性質(zhì)的一個整體，不能簡單地割裂開來，也正是由于對立統(tǒng)一的矛盾運(yùn)動，才能促進(jìn)軌道交通的大力發(fā)展，要以政府部門為主導(dǎo)，充分利用私人部門先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，共同服務(wù)于軌道交通的實(shí)踐發(fā)展。4、PPP是手段，不是目的。 當(dāng)前軌道交通發(fā)展存在著多種制約因素，但歸結(jié)起來還是體制機(jī)制的問題，集中體現(xiàn)在以下兩個方面： 一是政企關(guān)系不明確，企業(yè)和政府的邊界不清晰。一方面政府在地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)上越位、缺位和錯位的現(xiàn)象同時存在；另一方面缺少科學(xué)合理的補(bǔ)償模式，政府監(jiān)管和補(bǔ)貼政策無法對企業(yè)形成有效的激勵約束機(jī)制，積累了大量歷史問題。 二是企業(yè)自身的治理結(jié)構(gòu)不完善，企業(yè)自身主動提高管理水平，改善運(yùn)營效率的動力不足。國內(nèi)現(xiàn)有的地鐵運(yùn)營商大多為國有甚至獨(dú)資企業(yè)，尚沒有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。而且，由于歷史上國有股東的缺位問題，使得企業(yè)的董事會形同虛設(shè)，缺乏有效的考核和監(jiān)督機(jī)制，很難促使管理層在日常經(jīng)營管理中努力去降低建設(shè)和運(yùn)營成本、提高管理效率、以及充分利用地鐵各種資源提升地鐵的盈利能力。特別是，傳統(tǒng)上那種缺乏市場化的薪酬體系，不僅無法對經(jīng)營層形成有效的激勵，還造成企業(yè)不少優(yōu)秀人員的流失。 在上述企業(yè)內(nèi)外關(guān)系沒有徹底理順的情況下，政府為了滿足日益擴(kuò)大的軌道交通建設(shè)需求，一方面四處籌資建設(shè)新的地鐵線路而背上沉重的負(fù)債包袱；另一方面，新線軌道交通一旦建成，又因?yàn)檎吆托室鸬倪\(yùn)營虧損而背上新的補(bǔ)貼包袱。上述問題如果不從體制機(jī)制入手加以解決，勢必形成軌道交通建得越多，政府背負(fù)包袱越重的不良循環(huán)，安全管理的壓力也越來越大。 要從根本上解決軌道交通當(dāng)前發(fā)展的困境，必須推動行業(yè)運(yùn)作的財務(wù)透明化，建立科學(xué)的政企關(guān)系。在推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革進(jìn)程中，政府不是簡單地簡化審批手續(xù)，而是應(yīng)該建立科學(xué)的補(bǔ)貼模式、清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，引入多元化投資，提高經(jīng)營和管理的效率，改善企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，提升地鐵自身的盈利能力。PPP模式就是要根據(jù)軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營利性區(qū)分開來并進(jìn)行量化研究，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時以營利性內(nèi)容吸引多元化的社會投資，由社會投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享機(jī)制，和規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。 因此，PPP本身只是一種手段，不是目的，其表象是在軌道交通行業(yè)吸引社會資金，實(shí)質(zhì)上是為了推動建立科學(xué)新型的政企關(guān)系，是為了解決軌道交通行業(yè)中存在的體制機(jī)制問題，培育和建立一個科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。5、前補(bǔ)償PPP模式中的7：3比例是相對的，不是絕對的。 前面提到，軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特征以公益性為主，但兼具一定的營利性，通過PPP模式可以使政府部門與私人部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、利益共享，共同服務(wù)于軌道交通建設(shè)實(shí)踐。但問題在于，政府負(fù)責(zé)的公益性是多少？項(xiàng)目的營利性能吸引多少投資？只有先對此進(jìn)行量化研究，才能使軌道交通PPP真正具有可操作性。 筆者曾根據(jù)國際項(xiàng)目融資的基本特點(diǎn)，從結(jié)構(gòu)融資的角度提出軌道交通PPP項(xiàng)目中的政府方與私人投資方的初始投資比例大致為7:3。這個比例是以30年為新建地鐵項(xiàng)目的特許經(jīng)營期，以私人投資實(shí)現(xiàn)國際上類似項(xiàng)目的基本收益率要求，在對地鐵運(yùn)營成本指標(biāo)、客流規(guī)模和票價結(jié)構(gòu)等大量實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出來的。它只是一個初始投資分擔(dān)的基礎(chǔ)比例，此后在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府可以通過調(diào)整特許經(jīng)營費(fèi)或租金的形式，來調(diào)節(jié)由于客流變動等因素帶來的超額損益。因而七三比例的成立是存在前提的，又因?yàn)樽饨鸬拇嬖?，該比例的劃分還是相對的。切不可斷章取義，將七三比例劃分觀點(diǎn)絕對化。各城市要根據(jù)自己的成本指標(biāo)和具體項(xiàng)目的客流規(guī)模等條件，細(xì)測具體項(xiàng)目的初始投資比例。有條件的話，最后要積累匯總，并由此建立全國性的成本指標(biāo)體系，以利于各地在實(shí)施軌道交通PPP時進(jìn)行比較分析，或作為地方政府在對軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼時的一個參考依據(jù)。6、PPP是一個動態(tài)發(fā)展的過程，協(xié)議簽署只是PPP的開始，不是結(jié)束。 科學(xué)的理論對實(shí)際具有指導(dǎo)作用，但是對科學(xué)理論的認(rèn)識具有反復(fù)性，而實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。 地鐵四號線特許經(jīng)營項(xiàng)目已經(jīng)正式獲得國家主管部門的批復(fù)，北京市政府與PPP項(xiàng)目公司正式簽約，意味著PPP模式在國內(nèi)軌道交通行業(yè)終于落地生根了，參與的各方為此也都松了一口氣。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，PPP模式是一個長久的履約過程，協(xié)議的簽署只是這個過程的開始而不是結(jié)束，PPP模式是否能達(dá)到預(yù)期效果還需要經(jīng)受長時間的實(shí)踐檢驗(yàn)。軌道交通PPP模式還處于發(fā)展的初級階段，正如我們國家的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，短期內(nèi)還看不出其真正的優(yōu)越性，甚至在發(fā)展過程中會出現(xiàn)這樣或那樣的一些問題，但我們要寬容對待，對改革的先行者要采取鼓勵扶持的態(tài)度，不能因噎廢食，因瑕棄玉。 地鐵四號線PPP協(xié)議的簽署是地鐵四號線項(xiàng)目本身采取特許經(jīng)營模式策略的開始，也可以看作是利用PPP模式推動大城市軌道交通實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略的開始。筆者曾多次強(qiáng)調(diào)，大城市要用戰(zhàn)略的眼光來考慮軌道交通長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，在現(xiàn)有體制的背景下實(shí)施PPP模式應(yīng)慎重，應(yīng)注意做好總體格局的長遠(yuǎn)規(guī)劃，然后選擇好突破口，循序漸進(jìn)實(shí)施，勿搞運(yùn)動式發(fā)展。具體來說，可以采取以下“三步走”的戰(zhàn)略來實(shí)施： 第一步，打造盈利模式，引入戰(zhàn)略投資者。即結(jié)合新線建設(shè)投融資體制改革，通過結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，在新建項(xiàng)目上明確政府和企業(yè)的責(zé)權(quán)利邊界，使社會投資者通過努力經(jīng)營，在承擔(dān)一定投資和管理風(fēng)險的同時，能夠獲取合理的投資回報，吸引社會資本進(jìn)入軌道交通行業(yè)。 第二步，構(gòu)造運(yùn)營市場，建立科學(xué)有效的激勵約束機(jī)制。適時適度地推進(jìn)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營市場化進(jìn)程，在大型城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，培育2-3家運(yùn)營商。形成有效競爭的市場，使軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營等數(shù)據(jù)信息走向公開透明，建立行業(yè)表現(xiàn)標(biāo)桿系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上各相關(guān)主體通過適度的競爭和博弈，建立科學(xué)的政企關(guān)系，以及完善的行業(yè)建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。 第三步，利用資本市場，實(shí)現(xiàn)競爭主體投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化體制再造。即在上述兩步完成后，應(yīng)進(jìn)一步運(yùn)用前兩步走的前補(bǔ)償和后補(bǔ)償模式的成果，軌道交通項(xiàng)目在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)走向資本市場，通過存量資產(chǎn)的重組和公司并購，實(shí)現(xiàn)體制再造。為了更好地發(fā)揮集約化優(yōu)勢，通過適當(dāng)整合競爭主體，回到新體制下的投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化的管理模式。此時企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)完善，外部與政府等相關(guān)主體的邊界也清晰了?？梢詮母旧媳苊饽欠N傳統(tǒng)粗放型一體化運(yùn)作模式下所帶來的運(yùn)營和監(jiān)管低效和失效問題。7、結(jié)語 PPP模式是對立統(tǒng)一的一個整體，它具有多樣性，同時也是在不斷變化發(fā)展的。軌道交通PPP模式才剛剛開始，要充分認(rèn)識其實(shí)施的復(fù)雜性，用辯證的眼光對待PPP模式實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種爭議和質(zhì)疑；軌道交通的建設(shè)任務(wù)還很艱巨，要一切從實(shí)際出發(fā)，巧妙利用PPP模式的各種特性，去推動解決制約軌道交通發(fā)展的體制機(jī)制問題。當(dāng)然，體制層面的改革不是一蹴而就的，它是一個漸進(jìn)的過程，這就要求我們深入落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，不斷實(shí)踐和完善PPP模式，最終實(shí)現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
