北京地鐵四號線PPP運作案例研究

1 引言
為在北京市軌道交通領(lǐng)域引入社會投資，提高建設(shè)和運營水平，自2001年起筆者率先在國內(nèi)開始研究以PPP模式，吸引社會投資者投資、建設(shè)、運營地鐵新線項目的具體方案。經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合北京地鐵建設(shè)規(guī)劃特點，決定以北京地鐵4號線為試點，并聘請國內(nèi)外顧問公司成立了4號線PPP項目組。自2002年以來，筆者領(lǐng)導(dǎo)該項目組，按照2003年底北京市政府明確的軌道交通項目中政府投資與社會投資7：3基礎(chǔ)比例的政策精神，及頒布的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，編制了《北京地鐵四號線PPP運作報告》，初步確定了運作方案。經(jīng)過各方努力，與社會投資者于2005年2月簽署原則協(xié)議，并于2006年4月簽署正式協(xié)議，前后共歷時4年多。

在推動地鐵4號線PPP運作過程中，筆者深感作為一項與公眾利益密切相關(guān)、經(jīng)濟技術(shù)因素非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，軌道交通項目PPP運作方案得以有效實施的一個基本前提就是要具有良好的，與之配套的社會、法律和經(jīng)濟環(huán)境。而這恰恰又是我們工作中的一個難點，綜觀國外類似項目也概莫除外。例如，倫敦地鐵PPP方案實施前曾經(jīng)過4～5年的社會大討論。鑒于此，筆者現(xiàn)將北京地鐵4號線PPP項目整理成一個案例。廣大讀者通過案例研究，能深入了解方案設(shè)計的思想及具體運作內(nèi)容。希望借此能為4號線PPP項目下一步的具體實施，創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，為中國未來的軌道交通項目PPP運作奠定堅實的基礎(chǔ)。

2 北京地鐵4號線項目介紹

地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進，逐步轉(zhuǎn)向北，進入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設(shè)地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個行政區(qū)。是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈。該項目已于2003年底開工，將于2009年正式通車運營。

該項目已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項（批準(zhǔn)文件文號發(fā)改投資[2003] 600號），《北京地鐵四號線可行性研究報告》（以下簡稱“可研報告”）已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)。地鐵4號線項目總投資額為153億元人民幣。

3 PPP方案基本結(jié)構(gòu)
根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

4號線項目竣工驗收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。

特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。

北京地鐵四號線PPP運作項目結(jié)構(gòu)示意圖

分析：如圖2所示項目結(jié)構(gòu)之所以如此設(shè)計，是因為地鐵4號線原計劃要求在2008年奧運會之前竣工[1]，為此在PPP運作過程中，為保證工期4號線的土建部分已經(jīng)開工，社會投資者已經(jīng)無法參與A部分建設(shè)；另外，國外類似項目中土建部分也通常由政府負(fù)責(zé)。把一個完整的工程項目在物理上劃分成兩部分造成的主要問題，就是建設(shè)過程中出現(xiàn)了兩個業(yè)主。A、B部分工程的界面銜接和建設(shè)期工程管理的協(xié)調(diào)機制設(shè)計工作非常具有挑戰(zhàn)性。鑒于4號線公司已將A部分工程的建設(shè)管理委托給北京市軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡稱“建管公司”），所以，我們在項目實施過程中傾向于未來特許公司也能將B部分的建設(shè)管理工作委托給建管公司[2]。

4 PPP項目基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)
（1）項目總投資：約46億元。

（2）項目建設(shè)內(nèi)容：車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報警、設(shè)備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機電設(shè)備。

（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的《北京地鐵四號線工程可行性研究報告》以下簡稱《可研報告》和初步設(shè)計文件制定。

(4）工期：計劃2007年底竣工，2009年9月正式通車試運營。

(5）客流量預(yù)測：根據(jù)《可研報告》客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為99萬人次/工作日。

(6）根據(jù)國際客流預(yù)測機構(gòu)香港弘達顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為88.4萬人次/工作日。

分析：在上述結(jié)構(gòu)下，特許期內(nèi)特許公司的主要收入就是4號線客流產(chǎn)生的票款收入。在傳統(tǒng)投融資體制下，為使項目可批，軌道交通可行性研究報告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預(yù)測更加科學(xué)客觀，并能被廣大社會投資者認(rèn)同，我們專門聘請了國際上著名的客流預(yù)測機構(gòu)MVA公司，對4號線專門作了一份獨立的專業(yè)預(yù)測報告。

5 特許期限
特許期分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期。建設(shè)期從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日；特許經(jīng)營期分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經(jīng)營期為30年。

分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，根據(jù)財務(wù)模型計算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。

6 特許權(quán)的終止和處理
（1）特許期屆滿，特許權(quán)終止。

（2）發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價收購B部分的項目設(shè)施。

（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，市政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司合理補償。

（4）因不可抗力事件導(dǎo)致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施。

（5）如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如何繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達成一致意見，《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。

分析：之所以給社會投資者設(shè)計一個退出機制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統(tǒng)安全運行，政府有義務(wù)介入以保證公眾的基本利益不受損害。

7 投資經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件、選擇方式和特許公司的組建
7.1 投資經(jīng)營者應(yīng)具備的條件

（1）在境內(nèi)外依法注冊的獨立的法人實體,或者由多個法人實體組成的聯(lián)合體；

（2）擁有投資、建設(shè)和運營軌道交通項目的經(jīng)驗和業(yè)績；

（3）資信情況良好，擁有運作本項目所需的財務(wù)實力；

（4）具有良好的聲譽，在法律方面無重大的不良記錄。

7.2投資經(jīng)營者的選擇
通過競爭性談判的方式選擇投資經(jīng)營者。

7.3特許公司的組建
特許公司的組建必須符合適用法律和實施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》[國發(fā)（1996）35號文件]規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業(yè)，遵守《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的規(guī)定，且中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協(xié)議》之前，特許公司應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議。

分析：軌道交通的行業(yè)特點加上30年的特許經(jīng)營期，使得政府在選擇社會投資者時格外謹(jǐn)慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項目極強的專業(yè)性，雖經(jīng)過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標(biāo)的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會投資者的股權(quán)投資回報率。

8 投資回報測算
8.1 測算條件

（1）客流數(shù)據(jù)：依據(jù)MVA公司的《北京地鐵四號線客流和收入預(yù)測報告》（以下簡稱《客流報告》）中的各運營年度客流量、客流結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)客流數(shù)據(jù)。

（2）平均人次票價收入水平：根據(jù)《客流報告》預(yù)測數(shù)據(jù)和預(yù)期票價結(jié)構(gòu)，以2004年價格水平測算，運營起始年平均人次票價收入水平為3.34元；考慮工資、物價上漲等因素，以試運營開始年的價格水平測算，預(yù)計運營起始年平均人次票價收入水平為3.91元，之后各年度平均人次票價收入水平根據(jù)MVA公司預(yù)測的4號線客流量及平均運距等測算。

（3）總投資：46億元。

（4）運營成本：主要包括人工成本、電費、維修費和管理費等，以2004年價格水平計算。

（5）折舊：按國家規(guī)定的設(shè)備使用年限和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計提折舊。

（6）財務(wù)費用：總投資中貸款部分約30.8億元，貸款期為25年，利率暫按年利率5.76%計算，等額還本付息。

（7）稅收：客運服務(wù)收入繳納3％的營業(yè)稅，商業(yè)經(jīng)營收入交納5％的營業(yè)稅。企業(yè)所得稅暫按15％優(yōu)惠稅率計算，免繳3％的地方所得稅。

8.2 投資回報

特許公司通過獲取客運服務(wù)票款收入和商業(yè)經(jīng)營收入收回投資后實現(xiàn)合理的投資回報。

根據(jù)測算，本項目的全投資內(nèi)部收益率（即IRR）約7%～8%，股權(quán)內(nèi)部收益率約10％，投資回收期16年。

8.3 租金

4號線公司向特許公司收取A部分租賃資產(chǎn)的租金，用于A部分資產(chǎn)的還本付息。租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險和調(diào)節(jié)運營收益的手段：當(dāng)4號線實際客流低于預(yù)測客流一定比例時，4號線公司減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實際客流高于預(yù)測客流一定比例時，4號線公司提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金是談判的重要標(biāo)的，具體支付方案將通過競爭性談判在《資產(chǎn)租賃協(xié)議》中最終確定。

分析：財務(wù)測算的基本假設(shè)就是社會投資者會引進先進的運營管理效率，所以財務(wù)模型中所用的經(jīng)營成本大大低于《可行性研究報告》數(shù)據(jù)，參考央行現(xiàn)行基準(zhǔn)利率水平，財務(wù)費用的假設(shè)也比較激進。平均人次票價的確定通過多次跟北京市發(fā)改委收費處溝通，充分考慮了北京居民的經(jīng)濟承受能力。票價是項目實施的前提條件，只有先確定票價政策，投資者才能對項目進行評估。

投資回報參考的是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目的平均回報水平，該水平低于國外同類項目的收益率[3]，在國內(nèi)升息預(yù)期不斷強化的背景下，這一水平對項目實施還是存在一定難度的。租金方案比較靈活，它其實是政府調(diào)節(jié)特許公司的客流風(fēng)險和收益的一種手段。

9 市政府在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù)
9.1 市政府的權(quán)利

（1）制定4號線項目B部分的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括設(shè)計、施工和驗收標(biāo)準(zhǔn)），在《特許協(xié)議》中予以明確。

（2）建設(shè)期內(nèi)，根據(jù)需要或法律變更情況對已確定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行修改或變更。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對工程的建設(shè)進度、質(zhì)量進行監(jiān)督和檢查。

（4）監(jiān)督4號線項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗收報告。

（5）制定試運營期和正式運營期的運營標(biāo)準(zhǔn)，在《特許協(xié)議》中予以明確。特許期內(nèi)，根據(jù)法律變更對運營標(biāo)準(zhǔn)進行變更。

（6）根據(jù)有關(guān)價格法律法規(guī)，制定和頒布四號線的運營票價，監(jiān)督特許公司執(zhí)行。

（7）要求特許公司報告項目建設(shè)、運營相關(guān)信息。

（8）在發(fā)生《特許協(xié)議》約定的緊急事件時，統(tǒng)一調(diào)度、臨時接管或征用4號線的項目設(shè)施。

（9）特許期滿，無償取得特許公司B部分項目設(shè)施的所有權(quán)。

（10）如果發(fā)生特許公司一般違約的情況，要求特許公司糾正違約、向特許公司收取違約金或采取《特許協(xié)議》規(guī)定的其他措施。

9.2 市政府的義務(wù)
（1）根據(jù)《特許協(xié)議》，為特許公司投資、設(shè)計、建設(shè)和運營4號線項目設(shè)施提供支持條件。

（2）確保4號線A部分建設(shè)任務(wù)按規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按時完成。

（3）協(xié)調(diào)特許公司和其他線路的運營商建立按乘坐里程進行收入分配的分賬機制及相關(guān)配套辦法。

（4）因政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司建設(shè)或運營成本增加時，給予特許公司合理補償。

分析：市政府有關(guān)部門將與PPP公司簽訂《特許協(xié)議》，明確在建設(shè)期內(nèi)政府將支持4號線公司確保土建部分按時按質(zhì)完工，并按制定的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施監(jiān)督PPP公司進行機電設(shè)備部分的建設(shè)；明確政府部門在運營期的地鐵票價定價、調(diào)價政策，并采取支持軌道交通發(fā)展的公共交通政策，同時按有關(guān)運營和安全標(biāo)準(zhǔn)對PPP公司進行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權(quán)，以保護公共利益。如果PPP公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。

10 特許公司在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù)
10.1 特許公司的權(quán)利

（1）在特許期內(nèi)投資、建設(shè)和運營地鐵4號線的獨家權(quán)利。

（2）根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定，為B部分建設(shè)融資的目的，將B部分資產(chǎn)和項目收益權(quán)向貸款銀行進行抵押或質(zhì)押的權(quán)利。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》和《資產(chǎn)租賃協(xié)議》的規(guī)定，獲得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)；利用4號線項目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運服務(wù)并獲得票款收入；根據(jù)需要將客運服務(wù)中的輔助性工作委托給第三方。

（4）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定，在項目設(shè)施范圍內(nèi)（不包括地上部分），在遵守相關(guān)適用法律，特別是運營安全規(guī)定的前提下，直接或委托他人從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營，取得相關(guān)收益。

（5）根據(jù)有關(guān)規(guī)定，有償使用北京市軌道交通指揮中心（TCC）和自動售檢票系統(tǒng)清算管理中心(ACC)等軌道交通運營公用設(shè)施。

（6）因市政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司投資或運營成本增加時，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補償。

（7）在市政府違反《特許協(xié)議》情況下，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補償或賠償。

（8）特許期結(jié)束后，如市政府繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式選擇經(jīng)營者，特許公司享有在同等條件下的優(yōu)先權(quán)。

10.2 特許公司的義務(wù)

（1）籌集B部分建設(shè)所需的全部資金，按照《特許協(xié)議》的規(guī)定保證建設(shè)資金按時到位。

（2）按照適用法律和《特許協(xié)議》規(guī)定的工期和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完成4號線項目B部分的建設(shè)任務(wù)，具體包括：

第一，采用先進的建設(shè)管理模式，組織建設(shè)施工和設(shè)備采購安裝調(diào)試；

第二，按照《特許協(xié)議》規(guī)定的建設(shè)協(xié)調(diào)和爭議解決機制，與4號線公司建立有效的工作機制，確保A部分和B部分建設(shè)工作的協(xié)調(diào)進行。

（3）按適用法律和《特許協(xié)議》的規(guī)定購買B部分建設(shè)期保險。

（4）執(zhí)行因市政府要求或法律變更導(dǎo)致的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（5）在4號線公司的配合下，組織和完成4號線項目的試運行；及時組織竣工驗收，保證4號線按期開始試運營。

（6）在試運營期內(nèi)，逐步達到規(guī)定的運營標(biāo)準(zhǔn)。試運營期最長不超過2年。

（7）在正式運營期內(nèi)，按照《特許協(xié)議》及適用法律（包括相關(guān)行業(yè)辦法、規(guī)章等）規(guī)定的運營標(biāo)準(zhǔn)，保持充分的客運服務(wù)能力，不間斷地提供客運服務(wù)。未經(jīng)市政府同意，不得將客運服務(wù)中的主要工作委托給第三方。

（8）執(zhí)行因法律變更導(dǎo)致的運營標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（9）按照《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)、制定和實施安全演習(xí)計劃、制訂應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證地鐵的安全運營；在項目設(shè)施內(nèi)從事商業(yè)經(jīng)營時，遵守相關(guān)的安全規(guī)定。