貫徹科學發(fā)展觀要求，做好城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃
朱 軍
（中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部 副主任 高級工程師,100044,北京）

摘要：在總結(jié)上海、廣州等城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究提出了按科學發(fā)展觀要求編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的指導思想；針對城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，提出了應(yīng)重點研究的幾個問題；對今后需要進一步研究的問題提出了建設(shè)性意見，可供在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制和評估工作時參考。
關(guān)鍵詞：科學發(fā)展觀 軌道交通 建設(shè)規(guī)劃
根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（簡稱81號文）要求，所有城市擬建設(shè)軌道交通項目的城市都需要編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，本人曾參與了十幾個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃的評估工作，現(xiàn)結(jié)合工作體會提出幾點初淺的認識。
1 開展軌道交通建設(shè)規(guī)劃需要貫徹科學發(fā)展觀
城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，是根據(jù)新的形勢要求開展的一項非常重要的建設(shè)前期工作。通過學習81號文件，認識到開展城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，首先需要樹立科學發(fā)展觀的指導思想，滿足以下幾點要求。
(1)按照科學發(fā)展觀要求編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，以指導城市軌道交通健康發(fā)展。
我國的城市軌道交通發(fā)展至今約有40年，經(jīng)歷了從無到有并到較快發(fā)展的時期，也出現(xiàn)了幾起幾落的情況，目前仍處于初步發(fā)展階段。雖然我國城市軌道交通領(lǐng)域在技術(shù)進步、工程建設(shè)和運營管理水平方面取得了許多成功的經(jīng)驗，但也不斷暴露出一些不完善的問題，正如81號文件所指出的，“一些地方也出現(xiàn)了不顧自身財力，盲目要求建設(shè)城軌交通項目的現(xiàn)象。有的未經(jīng)國家審批，擅自新上城軌交通項目；有的盲目攀比，建設(shè)標準偏高，造成投資浪費；有的項目資本金不足，債務(wù)負擔沉重，運營后虧損嚴重?！钡惹闆r，因此，如何保持我國城市軌道交通更加健康、有序和持續(xù)的發(fā)展，是當前需要迫切解決的問題。制定城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，就是要結(jié)合我國城市具體情況和經(jīng)濟發(fā)展狀況，依據(jù)交通需求，著重進行經(jīng)濟承受能力的分析，落實文件所指出的“發(fā)展城軌交通應(yīng)當堅持量力而行、規(guī)范管理、穩(wěn)步發(fā)展的方針，合理控制建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，確保與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，防止盲目發(fā)展或過分超前”的要求，以科學的發(fā)展觀，指導今后城市軌道交通的建設(shè)和發(fā)展。為了落實科學發(fā)展觀要求，城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃就要著重研究經(jīng)濟效益和社會效益的關(guān)系，探討城市軌道交通良性循環(huán)發(fā)展的有效機制；研究軌道交通在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和解決城市交通中的作用，以促進城市均衡發(fā)展；研究軌道交通對城市環(huán)境和城市建設(shè)改造的影響，以保護好城市自然和人文環(huán)境；從而最終實現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展目標。
(2)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃要以實現(xiàn)城市總體發(fā)展規(guī)劃為目標，并把軌道交通作為推動城市發(fā)展的一項重大舉措來看待。
81號文指出，“城軌交通發(fā)展直接影響到城市的布局結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向”，在實現(xiàn)城市總體規(guī)劃中，軌道交通的建設(shè)直接對城市的布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化起到很大的促進作用。從北京城市鐵路的建設(shè)至通車的歷程中可以看出，隨著該項目的建設(shè)過程，北京北部回龍觀、西二旗等附近的居住小區(qū)紛紛拔地而起，一大批市民在此購房置業(yè)，房價也從三年前的每平方米二、三千元漲到四千元左右，北京北部的幾個邊緣地區(qū)居住區(qū)迅速形成。這充分說明軌道交通的建設(shè)，提供了良好的交通條件，改變了軌道交通沿線用地的性質(zhì)，加快了土地開發(fā)，對促進城市發(fā)展起到了巨大作用，同時對城市實現(xiàn)舊城改造，改善市中心環(huán)境，改善市民生活，作用也是較大的。從而達到了在較短一段時期內(nèi)實現(xiàn)城市總體規(guī)劃預(yù)期規(guī)定的目標。上海徐家匯、莘莊地區(qū)以及廣州天河地區(qū)的發(fā)展，與軌道交通項目建設(shè)密切相關(guān)。因此建設(shè)規(guī)劃中要高度重視軌道交通對城市建設(shè)和發(fā)展的影響，把軌道交通作為實現(xiàn)城市總體發(fā)展意圖的重大推進因素來考慮。
(3)城市軌道交通建設(shè)應(yīng)重點解決城市發(fā)展中突出的交通矛盾，并兼顧城市開發(fā)。
軌道交通作為城市重大的基礎(chǔ)設(shè)施工程，鑒于我國處于發(fā)展中國家的實際情況和城市化水平，在有限財力的條件下，應(yīng)首先著重解決當前城市發(fā)展中突出的交通矛盾問題，如通過修建中心城區(qū)的軌道交通骨干線路來解決既有大運量通道上的交通需求問題；然后再考慮解決為實現(xiàn)城市規(guī)劃布局調(diào)整所需要的交通問題，如通過修建城市區(qū)域的軌道交通線路和市郊軌道交通線路來帶動沿線土地開發(fā)，以引導中心城的人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)疏解。
(4)建設(shè)規(guī)劃作為指導城市軌道交通建設(shè)的重要文件，必須維護其嚴肅性。
81號文對建設(shè)規(guī)劃的編制，提出了具體的要求，即“要建立科學民主的決策機制，按照實事求是、量力而行的原則，提高規(guī)劃編制水平，真正發(fā)揮規(guī)劃對城軌交通項目建設(shè)和城市建設(shè)的指導作用”，同時指出“對規(guī)劃建設(shè)城軌交通項目的線路，要搞好沿線土地規(guī)劃控制，編制專項土地控制規(guī)劃，防止新建建筑物對線路的侵占”。軌道交通項目作為重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，對城市的發(fā)展和建設(shè)影響重大，建設(shè)規(guī)劃在國務(wù)院批準后，軌道交通項目建設(shè)就要按建設(shè)規(guī)劃既定的計劃和方案進行。 因此，按科學原則制定的建設(shè)規(guī)劃，必須維護其嚴肅性，應(yīng)把建設(shè)規(guī)劃作為指導文件，納入城市建設(shè)的法規(guī)中。
2 城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制中應(yīng)重點研究的幾個問題
81號文件要求：城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的任務(wù)是“明確遠期目標和近期建設(shè)任務(wù)，以及相應(yīng)的資金籌措方案”。為了更好地貫徹上述文件精神，科學地編制好城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)重點做好以下幾項工作：
(1)重視城市軌道交通定位及建設(shè)規(guī)劃目標的研究。
軌道交通在一個城市交通中的地位和作用，是建設(shè)規(guī)劃中首先要明確回答的問題，從14個城市建設(shè)規(guī)劃的報告來看，對規(guī)劃目標都有了一定的研究，但也出現(xiàn)某些城市規(guī)劃目標與城市自身發(fā)展不相適應(yīng)的問題。城市自身的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向不同，形成的交通需求是不同的，因而解決交通的方式和辦法也不盡相同。軌道交通是一種重要的交通方式，從交通供給上看，是為公眾提供的一種比較昂貴的公共產(chǎn)品，因此投資主體的經(jīng)濟承受能力是提供這種產(chǎn)品最重要的制約因素。軌道交通可以滿足大運量的交通需求，但它只是一種線形交通，往往具有在高峰期間客流量集中、而在非高峰期間客流量大大減少的運輸特點，因此軌道交通的交通效果及作用，是衡量軌道交通發(fā)展目標的重要因素之一。按科學發(fā)展觀要求，在研究城市軌道交通發(fā)展目標時，一定要從交通需求、經(jīng)濟承受能力、交通效率和經(jīng)營效益等幾個方面綜合分析論證，確定軌道交通在城市綜合交通運輸體系中的地位和作用，從而為城市選擇有效的交通方式，解決日益嚴重的城市交通問題奠定良好的基礎(chǔ)。
(2)要把握好建設(shè)規(guī)劃方案的完整性。
規(guī)劃方案是城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制的首要任務(wù)?？茖W地評價和分析規(guī)劃方案，是建設(shè)規(guī)劃中最重要的組成部分。從各城市建設(shè)規(guī)劃報告來看，大部分規(guī)劃方案的研究都非常深入。但是，一些規(guī)劃方案中也存在規(guī)劃線路功能不夠明確，樞紐布局不夠合理，換乘銜接方式不夠完善等問題。評價一個規(guī)劃方案是否科學合理，可以著重從以下幾個方面加以比較，即：一是線路布設(shè)的合理性，看其是否能夠有效地組織和解決交通問題，同時能否有效地解決沿線土地開發(fā)問題；二是軌道交通樞紐在城市中的布局是否合理；三是軌道交通之間的換乘以及與其他交通方式之間的銜接是否方便；四是中心城區(qū)軌道交通線路與郊區(qū)軌道交通線路的規(guī)劃和分工是否合理。另外，由于城市發(fā)展是一個動態(tài)的過程，所以軌道交通的建設(shè)和實施規(guī)劃也需要在城市發(fā)展的進程中，不斷地調(diào)整和完善，因此在編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)注意留有一定的彈性。
(3)客流量預(yù)測是建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)。
客流量預(yù)測的結(jié)果，是評價建設(shè)規(guī)劃方案合理性的基礎(chǔ)依據(jù)。在建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)非常重視客流預(yù)測工作。城市軌道交通發(fā)展演變成現(xiàn)代的多種系統(tǒng)模式，是適應(yīng)不同運量等級而產(chǎn)生的。通過客流量預(yù)測，論證一個城市軌道交通今后采用的主要系統(tǒng)和模式，確定今后技術(shù)發(fā)展的方向，研究不同線路走向和布局的合理性，以及線路等級和客流量的平衡等，最終制定出經(jīng)濟合理的建設(shè)規(guī)劃方案。目前客流預(yù)測的理論與方法需要進行不斷地研究和完善，要盡量減少預(yù)測結(jié)果的偏差，以降低城市軌道交通的投資風險。
(4)根據(jù)城市發(fā)展情況，研究建設(shè)規(guī)劃的實施計劃。
一個城市軌道交通的發(fā)展，從世界城市軌道交通的歷史來看，都經(jīng)過一定的發(fā)展階段來實現(xiàn)，一般都從起步階段到迅速發(fā)展階段，再到發(fā)展的成熟階段。例如，東京是日本第一個修建地下鐵道的城市。1927年最先建成了淺草～上野2.2km的運營線路，1939年又建成了銀座線14.3km的運營線路，此后因戰(zhàn)爭中斷，自1951年又重新開始新線建設(shè)。20世紀50年代建成了16.6km，60年代建成了101.7km，70年代建成了57.4km，到目前為止，東京地鐵線路長度為296km。香港于1975年11月開始修建地鐵項目，至1989年8月，歷經(jīng)13年9個月，建成了全長43.2km的香港地鐵線網(wǎng)，其中地下線路34.4km，高架線路7.6km，地面線路1.2km。沿線共設(shè)車站38座，其中地下28座，高架9座，地面1座。1994年香港地鐵公司又動工修建了香港島至新機場的地鐵新線，該線是世界上第一條特別為機場服務(wù)的地鐵線，線路總長為34km，其中隧道線路8km，高架線路6km，地面線路20km，共7座車站。漢城人口1020萬，面積605m2，于1971年建設(shè)首期地鐵工程，至1985年共建成4條線路，線路總長為118km，102座車站，其中地下線路為96km。1號線是從漢城火車站向東至清涼里，長7.1km，9座地下車站，于1974年8月正式通車；2號線環(huán)繞市中心區(qū)，于1980年10月開通，長14.8km、11座車站(全線54.2km，于1984年5月完工運營)；3號線、4號線分別長約28km，1985年10月竣工。以上各條線路基本上分布于市中心，其中有23座車站為換乘站，包括1座可與國有鐵路車站換乘的車站，截至目前為止，線路總長已達131.6km，114座車站。世界典型大城市地鐵建設(shè)狀況如表1所示。
因此，在建設(shè)規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)城市現(xiàn)狀、城市化進程及軌道交通項目建設(shè)的特點，研究提出與城市發(fā)展目標相適應(yīng)的城市軌道交通建設(shè)計劃。目前各城市所完成的建設(shè)規(guī)劃報告，在項目實施計劃的研究方面還比較欠缺。

表1 世界典型大城市地鐵建設(shè)狀況

(5)根據(jù)城市近期發(fā)展重點，確定軌道交通近期建設(shè)任務(wù)。
近期建設(shè)任務(wù)，就是要配合城市近期建設(shè)發(fā)展和開發(fā)要求，提出未來10年左右的軌道交通建設(shè)項目，落實建設(shè)時序和研究解決資金籌集等。根據(jù)我國城市發(fā)展特點，近期建設(shè)的軌道交通項目，大部分城市仍要集中有限的財力，結(jié)合城市開發(fā)，優(yōu)先建設(shè)城市交通中矛盾比較突出、客流量需求大的線路，而初期客流量較小的線路只能適當兼顧。在經(jīng)過一定時期的建設(shè)過程后，將逐步形成比較完善的網(wǎng)絡(luò)。對于近期建設(shè)項目的選擇，也應(yīng)按科學發(fā)展觀要求，根據(jù)近期發(fā)展目標，從建設(shè)總量、投資需求、客運需求、經(jīng)濟承受能力、以及對城市交通與環(huán)境的影響等角度，研究近期建設(shè)項目規(guī)模的合理性，確定其建設(shè)范圍。
(6)研究資金平衡方式，保證建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。
軌道交通工程投資巨大，建成后投資回報期長，建設(shè)資金的需求，對當前我國大部分城市來說負擔很重，仍是制約軌道交通建設(shè)的重要瓶頸。為拓寬軌道交通籌資渠道，81號文件提出了“要進一步開放城軌交通市場，實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵社會資本和境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與城軌交通投資、建設(shè)和經(jīng)營，并采取招標的方式公開、公正地選擇投資者”等積極鼓勵多種方式建設(shè)軌道交通的政策，因此建設(shè)規(guī)劃中可以根據(jù)這些政策，結(jié)合城市財力狀況，研究適應(yīng)城市自身情況的籌資方式。另一方面，由于軌道交通項目建成后，巨大的資產(chǎn)造成高額運營費用和債務(wù)負擔與運營收入之間的差距，如何進行資金平衡也是建設(shè)規(guī)劃中需要深入研究的問題。研究落實資金平衡問題，就是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，只有這樣才能保證軌道交通建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，并形成軌道交通良性循環(huán)的發(fā)展機制。
3 今后需要進一步研究的問題
(1)把城市軌道交通發(fā)展作為我國城市建設(shè)中的一項重要發(fā)展戰(zhàn)略來實施。
根據(jù)目前14個城市建設(shè)規(guī)劃報告中數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，近期擬規(guī)劃建設(shè)55條線路，約1460公里長，總投資達到5000億元（未包括已建成的197公里，在建的400公里線路）。如果這些線路在10～15年左右建設(shè)完成，我國的軌道交通發(fā)展態(tài)勢將令世人矚目。因此，要站在國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度來研究軌道交通的發(fā)展問題。
軌道交通與我國城市交通的發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，它將成為我國大城市交通的主要發(fā)展方向。軌道交通建設(shè)將提供大量需求，對拉動需求意義重大。同時，在軌道交通發(fā)展過程中所形成的多種技術(shù)系統(tǒng)模式，對促進裝備工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平升級都有重大意義。因此，研究制定我國軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略已成為當務(wù)之急。為推動這項事業(yè)發(fā)展，我公司也正在積極研究并準備在時機成熟時提出意見。
(2)加強軌道交通理論研究和基礎(chǔ)建設(shè)工作。
從1998年開始，我國軌道交通建設(shè)速度明顯加快，至今建成和在建的線路有21條，線路里程約500公里，投資約1600億元，在快速發(fā)展的同時，也暴露出設(shè)計、施工力量不足，生產(chǎn)供應(yīng)滯后，基礎(chǔ)理論研究和各項建設(shè)規(guī)范標準不夠完善等問題。因此，要加強理論研究和各項基礎(chǔ)性研究工作，盡快建立起軌道交通的標準規(guī)范和安全體系，建立與軌道交通發(fā)展相配套的、完備的生產(chǎn)、設(shè)計、科研能力和體系，為我國軌道交通建設(shè)和發(fā)展提供良好的條件。同時，軌道交通項目是城市發(fā)展中的重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施，也是一種涉及面廣、綜合性很強的工作，對城市的發(fā)展將產(chǎn)生深遠的影響，是城市的百年大計，所以不能急于求成，前期準備工作必須加強，而且要做扎實，特別是需要結(jié)合城市發(fā)展總體規(guī)劃和交通規(guī)劃進行充分論證，使項目建設(shè)更具合理性和發(fā)揮更大的投資效益。
(3)進一步推動軌道交通裝備技術(shù)發(fā)展。
自軌道交通國產(chǎn)化政策實施以來，已經(jīng)取得了明顯成效，新建項目基本達到了70％的國產(chǎn)化率要求，國內(nèi)企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)并提供了大部分產(chǎn)品，工程造價也得到了有效控制。隨著軌道交通今后的發(fā)展，各種系統(tǒng)方式的軌道交通包括磁懸浮、線性電機等也將在我國出現(xiàn)，圍繞新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，對我國軌道交通裝備技術(shù)發(fā)展又提出了新的任務(wù)。因此，要進一步落實軌道交通國產(chǎn)化政策，堅持自主開發(fā)與引進技術(shù)相結(jié)合，加速技術(shù)升級，提高自身開發(fā)水平，要提高關(guān)鍵技術(shù)國內(nèi)產(chǎn)品競爭力，制定具體措施，規(guī)范市場，保證有效競爭，同時要加強基礎(chǔ)工作，建立與軌道交通發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)體系及安全認證和質(zhì)量監(jiān)督體系等，從而逐步形成與我國軌道交通發(fā)展相適應(yīng)的具有中國特點的現(xiàn)代化軌道交通技術(shù)裝備體系，并在世界上具有一定的競爭力和地位。
(4) 繼續(xù)加強國家宏觀協(xié)調(diào)。
發(fā)展我國的城市軌道交通事業(yè)，實現(xiàn)軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略，還有大量的工作和問題需要研究協(xié)調(diào)，比如制定城市軌道交通的發(fā)展規(guī)劃和政策，制定標準規(guī)范、推進各項基礎(chǔ)工作，協(xié)調(diào)市場，提高裝備技術(shù)水平等，都是在軌道交通建設(shè)中迫切需要解決的問題。根據(jù)81號文件，國家在軌道交通審批程序、建設(shè)標準、安全保障、建設(shè)經(jīng)營管理體制和推進國產(chǎn)化政策方面都提出了指導性的意見，下一步應(yīng)根據(jù)文件要求進行落實。當前國家適當嚴格審批程序，按建設(shè)規(guī)劃要求進行項目建設(shè)，有利于城市軌道交通項目的前期工作。根據(jù)國家投資體制改革的決定，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，要進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式，并落實企業(yè)投資自主權(quán)。要探討多種方式，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式參與軌道交通項目建設(shè)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府可以把軌道交通作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，在公共財政方面予以傾斜和支持。在宏觀指導和協(xié)調(diào)方面，根據(jù)項目的建設(shè)進度和城市經(jīng)濟社會的發(fā)展狀況，加強項目建設(shè)總量、建設(shè)進度、投融資還貸能力、資金平衡等方面的管理，并建立經(jīng)濟預(yù)警、安全預(yù)警機制和相應(yīng)的措施。
因此，只有按科學發(fā)展觀要求，才能保證我國軌道交通健康有序的發(fā)展。