城市軌道交通建設(shè)采用PPP融資模式的探討摘 要: 城市軌道交通建設(shè)投資巨大，僅靠政府投資難以滿足發(fā)展的需要，因此必須采用多種方式籌措建設(shè)資金特別是吸引民營資本的進(jìn)入。通過分析城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式的總體思路和運(yùn)作框架，探討運(yùn)用PPP模式的3種運(yùn)作方式，說明該模式是吸引民營資本參與城市軌道交通建設(shè)的較好方式，但應(yīng)建立相應(yīng)的保障機(jī)制。關(guān)鍵詞：PPP模式；城市軌道交通；投融資；民營資本；建設(shè) 城市軌道交通在我國一貫采用以地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政投融資模式。但對此巨額投資，僅靠政府難以滿足需要。因此，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資渠道的多元化，特別是吸引國內(nèi)外民營資本的進(jìn)入，是加快我國城市軌道交通建設(shè)的必由之路。1傳統(tǒng)的融資模式存在的問題在吸引民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，國際上一般采用 BOT（Build-Operate-Transfer）、ABS（Asset-Backed-Security）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等幾種融資模式。在運(yùn)作上這些模式都存在一些問題。（1）在現(xiàn)有的模式下公共企業(yè)和民營企業(yè)之間是一種等級結(jié)構(gòu)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身利益的最大化。（2）現(xiàn)有模式在項(xiàng)目的確認(rèn)、可行性論證等前期工作中，沒有民營企業(yè)的參與，完全由公共企業(yè)來完成，這將增大民營企業(yè)的風(fēng)險。（3）風(fēng)險分配不合理?，F(xiàn)有融資模式一般在通過招投標(biāo)確定某一民營企業(yè)后,就將項(xiàng)目的責(zé)任全都轉(zhuǎn)移給了后者，從而提高了建筑商和投資商的風(fēng)險，加大了項(xiàng)目融資的難度，削弱了民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。 目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項(xiàng)目融資模式，即 PPP 模式，它克服了以上問題，滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，較適合應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)。2 PPP融資模式的總體思路 PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。該模式興起于 20 世紀(jì) 80年代的英國。通過這種合作形式，合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，使公共部門的成本和風(fēng)險大為降低，既滿足了民營企業(yè)盈利性的要求又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。PPP 模式運(yùn)用于城市軌道交通建設(shè)的總體思路如下。（1） 以項(xiàng)目為主體的融資活動是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式。主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持措施的力度，而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。(2)使民營資本更多的參與到項(xiàng)目中，提高了效率，降低了風(fēng)險。這正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所缺少的。PPP 方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到包括城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個項(xiàng)目運(yùn)行周期中，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到項(xiàng)目中，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。（3） 在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項(xiàng)目，對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的。而采取PPP模式，政府可以給予民營企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營企業(yè)投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。3PPP融資模式的框架 根據(jù) PPP 模式的總體思路和城市軌道交通的特點(diǎn)，整個城市軌道交通建設(shè)PPP模式的框架包括以下7個部分。（1）選擇項(xiàng)目合作公司。政府部門根據(jù)城市軌道交通建設(shè)的需要，確立一家有資質(zhì)、有實(shí)力的私營合作公司，該公司一般為財(cái)團(tuán)或建筑經(jīng)營企業(yè)，并與該私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。（2）確立項(xiàng)目。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，共同完成項(xiàng)目的前期工作。（3）成立項(xiàng)目公司。持有特許權(quán)協(xié)議的公司根據(jù)政府部門和私營公司共同確立的項(xiàng)目，組織成立項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。（4）招投標(biāo)和項(xiàng)目融資。項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工程進(jìn)行招投標(biāo)，同時公共部門和項(xiàng)目公司合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，公共部門一般作為擔(dān)保人出現(xiàn)，由于有政府公共部門的擔(dān)保，使投資人的風(fēng)險大為減少，融資的難度降低，提高了項(xiàng)目融資的成功率。（5）項(xiàng)目建設(shè)。政府與中標(biāo)人或該建筑經(jīng)營企業(yè)本身對項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工建設(shè)，政府與其進(jìn)行合作的同時也對其進(jìn)行監(jiān)督。（6）運(yùn)行管理。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項(xiàng)目公司的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理并予以一定的政策扶持。（7）項(xiàng)目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿，承建商把項(xiàng)目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。4PPP模式的運(yùn)作4.1 PPP模式的運(yùn)作方式 在城市軌道交通建設(shè)中的基本運(yùn)作方式可確定為BTO（Build-Transfer-Operate）和BOT（Build-Operate-Transfer），但這不同于傳統(tǒng)的BTO和BOT。在PPP模式下政府資金都將參與到整個項(xiàng)目的不同階段，與社會投資者共同參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益?，F(xiàn)提出 3 種國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的PPP運(yùn)作方式下的BTO模式、SB-O-T（Subsidize inBuilding，Operate and Transfer）模式及B-SO-T（Build，Subsidize inOperation and Transfer）模式。后兩種模式可參考文獻(xiàn)[5]。（1）BTO模式。公共部門與民營企業(yè)共同確定項(xiàng)目后，由私營企業(yè)（一般為投資財(cái)團(tuán)）負(fù)責(zé)整個城市軌道項(xiàng)目的建設(shè)與融資，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，建設(shè)完成后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府，政府再將整個項(xiàng)目和軌道沿線土地的開發(fā)及使用權(quán)租賃給該企業(yè)，項(xiàng)目成長期內(nèi)象征性的收取或不收取租金，為其實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障。在此期間內(nèi)，企業(yè)利用沿線的區(qū)位優(yōu)勢對土地進(jìn)行開發(fā)，對軌道交通主業(yè)與沿線開發(fā)進(jìn)行培育，從而形成房地產(chǎn)熱銷—客流需求遞增—軌道交通市場活躍—沿線房產(chǎn)再熱銷的良性循環(huán)，從而為在租期到期前回收成本并且實(shí)現(xiàn)盈利奠定基礎(chǔ)。在項(xiàng)目的成熟期，每年根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營情況收取一定的租金，防止產(chǎn)生超額利潤。租期滿后可以續(xù)租。此方式的優(yōu)點(diǎn)是減輕政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公共交通的發(fā)展，建立有效地軌道建設(shè)項(xiàng)目的市場化收益機(jī)制，同時有利于城市進(jìn)行點(diǎn)軸式開發(fā)，以及引導(dǎo)城市空間可持續(xù)發(fā)展。難點(diǎn)是對民營企業(yè)的要求特別高，項(xiàng)目的成長期和成熟期無法準(zhǔn)確劃定，難以確定恰當(dāng)?shù)淖饨鹇?，同時相關(guān)的法律、法規(guī)及操作規(guī)則還有待于完善。（2）SB-O-T模式，又稱前補(bǔ)償模式。將一個完整的城市軌道建設(shè)項(xiàng)目分割成兩部分:①公益性部分，包括車站、軌道、洞體等土建工程;②盈利性部分，包括車輛、信號等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負(fù)責(zé)建設(shè)，而盈利性部分則由民營企業(yè)出資成立的 PPP 項(xiàng)目公司來完成。項(xiàng)目全部建成后，與民營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)定，在項(xiàng)目成長期，政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項(xiàng)目公司，以保證其正常收益。在項(xiàng)目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時，防止民營企業(yè)的超額利潤。項(xiàng)目特許期滿后，PPP 項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府或續(xù)簽合同。(3)B-SO-T模式，又稱后補(bǔ)償模式。在共同確定項(xiàng)目后，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營。政府以預(yù)測客流量和實(shí)際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本和收入，對產(chǎn)生的運(yùn)營虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府以運(yùn)營期內(nèi)客流量的年平均增長率（用 a%表示）為控制標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目投入運(yùn)營后，若實(shí)際客流量比預(yù)測客流量減少的幅度超過a%，政府則按照合同規(guī)定給予民營企業(yè)相應(yīng)的補(bǔ)貼;如實(shí)際客流量達(dá)到預(yù)測客流量的1+a%以上，超出部分將由政府部門和民營企業(yè)按照一定的比例共享。在此模式中，預(yù)測客流量以3年為一個周期進(jìn)行調(diào)整。目的是控制民營企業(yè)產(chǎn)生超額利潤和保證其正常收益。4.2 成功運(yùn)作PPP模式的保障機(jī)制 PPP 模式成功運(yùn)用于城市軌道交通建設(shè)，除設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)的運(yùn)作方式外還取決于多方面的因素，如政府政策、法律、法規(guī)等，必須加快完善這些內(nèi)容，從而為成功運(yùn)作PPP模式提供保障，吸引更多的民營資本進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)。（1） 政府角色。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)，變?yōu)榕c民營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)及合作者的角色。（2）法律和法規(guī)保障。項(xiàng)目進(jìn)行 PPP 模式運(yùn)作，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個階段對政府部門與企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的權(quán)益。因此PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。（3）政策保障。PPP模式最大的特點(diǎn)是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，以吸引民營資本的投入。如能結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)的實(shí)際情況，提出符合有關(guān)法律、法規(guī)的政府扶持政策，必將充分調(diào)動民營資本的積極性。在PPP運(yùn)行方式下的BTO及B-SO-T模式，分別在給予民營企業(yè)擴(kuò)大特許經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營收入擔(dān)保方面，做了有益的嘗試。(4)人才保障。PPP模式在我國尚屬新的運(yùn)作方式，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的綜合知識。因此要加強(qiáng)對PPP模式的學(xué)習(xí)和研究，以及相關(guān)人才的培養(yǎng)，從而增強(qiáng)民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施都能高效率地完成。 截至 2001年底，我國民間資本存量已經(jīng)高達(dá)12萬億元。作為公共部門與民營企業(yè)合作模式，如果能夠健全相關(guān)的法律、法規(guī)體系，既保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性又能滿足民營資本的盈利性，則PPP模式在國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)方面必有其廣闊的應(yīng)用前景。參考文獻(xiàn)：[1] 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