中國地鐵體制的失誤及其改革據報道，沈陽地鐵一號線預計在今年9月動工，總投資94.8億人民幣，聯系前段時間上海地鐵四號線施工事故以及數十條正在施工或計劃施工的地鐵線路，不能不讓人們對“地鐵事業(yè)”多一份關注。當人們都在對地鐵的融資與盈利的困難不斷探討時似乎都忽略了一點：地鐵作為一個城市交通的基礎設施，它是一種“公共物品”，僅靠民間資本投資是無效率的，地鐵給整個城市發(fā)展帶來的效益（外部效應）無法內生化。換言之，地鐵項目給整個城市帶來了效益，但是投資方無法讓所有的受益者（全體市民）為此支付相應的成本。 　　作者：陳志俊/柯榮住/丁利　　一、問題的提出　　近期，上海地鐵四號線施工事故引發(fā)了公眾對于我國地鐵建設投資過熱廣泛的批評和指責。專家學者和有識之士紛紛提出自己的批評與改革意見，多見于各大新聞媒體。綜合分析上述各種觀點，雖然側重點各不相同，比較一致的批評意見集中于以下三個方面：1.地鐵投資過熱，各地呈現一哄而上之勢，由此帶來的資金短缺和安全隱患十分突出；2.地鐵投資成本太高，政府應該選擇成本較低的公共交通設施；3.地鐵運營一直出現巨額虧損，投資商看不到經濟效益，政府背上沉重的財政負擔；由上述三種批評意見，專家學者和有識之士所得出的一個近乎一致的結論是：中國地鐵建設應當“剎車”或“降溫”?！　∪欢屛覀冾H感困惑的是，在我們所見所聞的輿論觀點中，竟沒有一種觀點符合主流經濟學，尤其是公共經濟學的基本原理！我們所總結的輿論觀點的三種主要批評意見確實指出了當前中國地鐵建設中存在的突出問題或現象，但是在沒有進一步深入分析導致問題的根本原因或問題的本質之前，就得出“中國地鐵應該緩建”這一結論，卻是無法令人信服的，或者從根本上說是一種誤導?！　“l(fā)達國家大部分中型以上城市都具備了完備的城市地鐵網絡，這一事實就足以說明地鐵建設在城市發(fā)展中不可替代的重要地位。所以，盡管地鐵建設的投資成本較高，但是相比較它所帶來的巨大的社會福利，從城市長遠發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，我們都不應當減緩地鐵建設的速度，更不用說放棄地鐵而選擇其他的城市交通方式?！　≈袊牡罔F建設已經走過將近20個年頭，無論在設計還是施工上，技術水平已經非常成熟，從理論上來說不存在大的安全問題。偶發(fā)性事故的發(fā)生主要是由于施工管理上的疏忽造成的，政府有關管理部門和建設方應當引以為戒，加強施工安全管理，這是十分必要的。但是就此得出“由于我國地鐵建設一哄而上，資金短缺造成重大安全隱患”之類的結論顯然缺乏事實依據，而要求地鐵建設“剎車或降溫”則無異于因噎廢食?！　〉罔F運營一直處于巨額虧損，這是一個事實，同時也是一種現象。而造成這一現象的根本原因是現行的地鐵投資和運營管理體制不合理，因而它是一種體制性虧損?，F行的地鐵投資和運營管理體制主要是“誰投資，誰受益”的市場化運作體制，既由地鐵投資公司負責貸款籌資和建設，地鐵建成后，地鐵投資公司理所當然地成為了運營商，用地鐵客票的收入償還投資貸款并獲取投資收益。在市場經濟高度發(fā)展的時代，公眾普遍認為市場經濟是配置資源的最有效的機制。但是我們必須指出的是，市場機制有其適用范圍。根據公共經濟學的基本原理，通過市場機制來提供公共物品（建設公共設施）恰恰是社會無效率的。而對于一個壟斷經營者而言，市場機制只會進一步地保護它的壟斷，導致經營效率低下?！　τ诘罔F的投資和營運方而言，造成這種虧損的根本原因是地鐵作為一種公共交通設施（經濟學中稱為公共物品），其投資建設方無法將地鐵給整個城市發(fā)展帶來的效益（外部效應）內生化。換言之，地鐵項目給整個城市帶來了效益，但是投資方無法讓所有的受益者（全體市民）為此支付相應的成本。如果投資方的收益來自于地鐵客票的收入，這實際上意味著地鐵乘客不僅要為自己的受益埋單，而且還要為全體市民的受益賣單！這顯然是有悖于經濟學的公平與效率原則?！　∮捎跊]有人為地鐵給整個城市帶來的效益埋單，必然使得地鐵運營長期處于虧損狀態(tài)，并且無法收回投資。此外，現行的地鐵運營體制使得運營商處于絕對的壟斷地位，必然導致運營效率低下，進一步增加了地鐵運營的虧損?！　≡诤罄m(xù)的分析中，我們將運用公共經濟學的基本原理來解釋造成地鐵運營巨額虧損這一現象的本質原因。　　二、地鐵建設的投資體制：公共經濟學的觀點　　我們謹向公眾提出以下幾個公共經濟學的基本觀點。這些觀點可能與我們的常識不相符，但經仔細的分析后就不難發(fā)現它們的深刻之處?！　∮^點之一：地鐵作為一個城市交通的基礎設施，它是一種“公共物品”。城市地鐵使大部分人受益，但卻讓少部分乘客“埋單”?！　〗洕鷮W中所說的“公共物品”，是指在本質上具有非排他性的物品，一旦它被制造或提供出來后，擁有者或提供者（從技術上或法律上）無法排除其他人使用和受益的可能性。一個城市的基礎設施，包括諸如道路，路燈等交通設施都屬于公共物品的范疇。公共物品最本質的經濟學特征是，它會產生廣泛的外部效應，也就是說，它的受益人不僅僅局限于提供者或使用者本身，往往會擴展到整個社會?！　∫猿鞘械罔F為例，地鐵的最大受益者無疑是城市的上班族，他們不用再去擠擁堵不堪的公交車，并且大大地節(jié)省了花在上班路上的時間，于是他們必須為此埋單，這是天經地義的事情。另一當面，地鐵的出現使得作為其替代品的地面交通的壓力大為減輕，公交車的擁擠狀況得到緩減，使得每一個坐公交車的市民從中受益；由于地鐵的快捷方便使得開私家車上班的人數減少，交通堵塞也得到緩減，這使得其他的開車上班族從中受益；地鐵的延伸使得城市郊區(qū)的房地產發(fā)展成為可能，從而帶動其他相關行業(yè)的發(fā)展；地鐵的發(fā)展改善了整個城市的投資環(huán)境，從而促進了城市的發(fā)展。這樣的受益者鏈接可以不斷地延伸下去，一直到達整個城市的邊界。從理論上說，整個城市都是地鐵發(fā)展的受益者。既然整個城市都是地鐵的受益者，單獨讓乘坐地鐵的市民為此“埋單”難道合理嗎？　　觀點之二：僅靠民間資本投資建設地鐵項目所造成的結果是無效率的?！　∵@個矛盾是所有的公共物品所面臨本質性的問題。對此問題，負責地鐵建設和運營的公司主管會反駁說：“難道讓我跑到公交車上對著每一個乘客說：”喂，我是地鐵公司的經理，你是城市地鐵的受益者，你必須向我交錢‘？所以我不讓地鐵乘客埋單，還能讓誰埋單？“顯然，地鐵公司無法讓所有的受益者為此埋單。但是，如果讓地鐵乘客為地鐵建設和運營的所有費用埋單，僅以上海地鐵一號線為例，據投資專家估算，每張票價就會高達50元，這顯然會把大部分乘客嚇跑。為了發(fā)揮地鐵應有的作用，只好將票價降低到城市居民可以承受的范圍內。于是每張不到五元的票價就導致了地鐵公司的巨額虧損?！　∵@一矛盾，用經濟學的術語來說，反映了公共物品的提供者無法將外部效應內生化，從而導致社會福利的損失。在這里，整個城市都是地鐵的受益者，但卻讓地鐵公司由于無法得到相應的補償而面臨巨額虧損。任何一個理性的投資者如果在事前的投資決策的可行性分析中預期到了這一點，它就根本不會去投資建設地鐵項目。　　于是如果沒有政府的參與，地鐵建設是不可能的。這一結論反映了公共經濟學的一個基本原理：私人提供公共物品是無效率的?！　∮^點之三：政府通過向市民借款的方式（發(fā)行公債）投資建設地鐵，并由地鐵運營的部分收益和逐年的財政撥款償還貸款。　　既然民間投資不能有效地提供地鐵建設這一公共物品，政府就必須責無旁貸地承擔起這一重任。在經濟學中，政府的一項重要職能就是提供公共物品。政府所擁有的征稅的特權使得它有能力通過稅收轉移支付的形式將公共物品的外部效應內生化?！　【唧w地說，政府可以將稅收收入的一部分用于提供公共物品，所謂“取之于民而用之于民”。當政府將部分財政支出用于地鐵建設時，雖然不一定向市民重新征稅，但是由于稅收的總量是有限的，這意味著政府用于其它造福于民的開支會相應的減少，因而事實上使得市民為地鐵帶來的收益而付出了相對成本。所以，從本質上說，政府通過稅收的形式使得市民為地鐵帶來的收益埋單?！　≌顿Y建設地鐵的資金籌措主要有兩個來源。第一，直接的財政撥款?！　】康胤截斦芸钚藿ǖ罔F實際上就是先讓市民埋單，再將這些錢用于建設地鐵，我們稱之為事前埋單或一次性埋單。但由于地鐵項目的投資過大，并且它的建設周期和使用周期是不相稱的，這種融資方式不是社會有效的。假設地鐵的使用壽命是100年，按照25年一代計算，這就意味著當代的市民，不僅為地鐵對自己帶來的收益買了單，而且同時也為后面三代人的收益埋了單！因而這超額負擔對于當代市民來說是不合理的?！　∫蚨鴮嶋H可行的融資方式是政府首先通過向市民借款的方式（無論是通過銀行貸款還是發(fā)行債券）投資建設地鐵項目。而用于償還地鐵建設貸款的來源主要是兩部分：第一，地鐵運營的部分收益。地鐵運營的部分收益用于償還地鐵投資貸款，這反映了地鐵的乘客作為直接的受益者必須為此埋單；第二，政府的逐年財政撥款。政府應當每年從財政收入中劃撥相應的部分作為財政補貼或轉移支付，用以償還地鐵建設的貸款，這反映了所有的市民作為地鐵項目的間接受益人，也必須為此埋單?！　∥覀儾环劣靡粋€簡單的例子來進一步說明上述觀點?？紤]一個地鐵項目，其建設投資為100億元，假設其使用周期為100年，每年的維護費用（包括設備折舊費）為1億元（按當年的不變價格計算），則全壽命期的總費用為200億元。　　假設政府通過發(fā)行為期100年的債券募集所需的100億投資，設平均每年需要償還約為1.2億的債務，再加上每年1億元的維護費，則地鐵投資和管理公司需要每年至少2.2億元的利潤?！　〖僭O該地鐵項目建成后每年的客流量為1億人次，現在的問題時，每張地鐵車票的價格確定在多少才是合理的？　　利用上面從公共經濟學的基本原理得出的結論，我們不難解答這個問題。既然地鐵是一個公共物品，它的受益者是全體市民，那么全體市民就應該為這一公共物品的提供成本“埋單”，因而每年約1.2億元的公債應當通過財政撥款的形式來償還！對于每年1億元的線路維護費用，它的產生根源是地鐵的運營，所以由地鐵乘客埋單是合理的?！　〖僭O地鐵公司每年的運營管理費用為2億元，這部分費用當然得由乘客埋單，在加上每年1億元的維護費，乘客應當為此承擔的費用為每年3億元?！　⒋速M用除以全年客流量，我們得出合理的票價為每張3元。而這個票價大致反映了乘客的承受能力，或邊際支付意愿。如果將票價定為4元，則地鐵公司還有每年1億元的凈利潤?！　∮^點之四：造成地鐵公司巨額虧損的根本原因在于地鐵公司不得不為全社會的收益埋單，因而它是一種體制性虧損。地鐵項目長期的體制性虧損最終會導致地鐵建設“剎車”，從而造成社會福利的損失?！　∩侠械臄祿m然是虛構的，但與上海地鐵一號線的投資和營運費用與收入的數據大致相當。但是為什么上海地鐵的運營從賬面上看一直是巨額的虧損呢？原因很簡單，地鐵公司作為公共物品的提供者沒有能力將地鐵的外部效應內生化，導致它不得不為全社會的受益者埋單?！　∑查_地鐵公司經營管理上的具體原因，我們認為造成地鐵公司巨額虧損的根本原因在于政府和社會對于地鐵建設和運營體制認識上的錯誤，以及由此導致的投資和管理體制上的失誤。因而這種虧損是一種體制性的虧損?！　∵@種認識上的誤區(qū)所導致的體制性虧損會給地鐵投資公司和政府官員造成巨大壓力。很顯然，專家學者和公眾輿論會一致地質疑這種長期虧損的市政項目的經濟效益和可行性，而一旦出現某種建設和運營上的事故（盡管它只是某種施工或者管理上的問題所造成的），公眾輿論對地鐵項目的質疑就會在新聞媒體的助推下被迅速并且非線性地放大，導致一致的責難和反對?！　《缮虾５罔F四號線的施工事故所引發(fā)的要求地鐵建設“剎車”的責難聲正好體現了上述分析所得出的結論?！　≡谶@種一致的責難和反對聲中，地鐵項目被迫緩減或停建，導致的最終結果是社會福利的損失。　　觀點之五：解決地鐵體制性虧損的根本出路在于改革現有的地鐵投資經營體制?！　〗鉀Q地鐵項目長期體制性虧損的根本出路在于改革當前不合理的地鐵建設的投融資體制。按照“誰受益，誰賣單”的原則，在地鐵的投資體制中，市政府的財政撥款是必需的，因為只有政府才能夠通過稅收的轉移支付讓全體市民為地鐵的受益埋單。具體地，政府可以成立一個專門的地鐵投資建設公司，如上海的久事公司，其功能是負責地鐵項目的融資與投資建設。由于地鐵建設的投資較大，且回收周期長，一般的民營企業(yè)不愿意獨資或控股，因而以國有資本為主是合理的。但是在政府流動資金短缺的情況下，一般地都需要向銀行貸款或發(fā)行公債的方式向民間融資。根據上面分析的經濟學原理，地鐵投資成本的最終負擔者應當是全體市民，因而貸款和公債的償還只能是通過政府的財政撥款來償還。換一種說法，我們也可以認為政府首先向市民或外界借錢，同時委托一家公司投資地鐵建設，然后再通過向市民收稅來還債。　　觀點之六：社會最優(yōu)的地鐵建設規(guī)模取決于建設的邊際成本和帶來的邊際社會收益的權衡。　　地鐵建設既然會帶來如此大的社會收益，那么是不是地鐵建得越多，社會收益也就越大？不盡其然。　　事實上，我們衡量地鐵建設的規(guī)模取決于兩個重要的指標。其一，建設地鐵的邊際成本，也就是地鐵每增加一公里所需的成本，為了計算方便，我們一般用地鐵的每公里造價來度量，例如上海地鐵一號線的每公里造價為3.07億元，而二號線的每公里造價為6.3億元等。其二，衡量地鐵建設規(guī)模的一個重要指標是地鐵項目帶來的邊際社會收益，也就是地鐵每增加一公里所帶來的新增社會收益（關于地鐵的社會邊際收益的測算，宏觀經濟學中有一套科學的計算方法）。經濟學的基本規(guī)律告訴我們，地鐵建設帶來的邊際社會效益是遞減的，換言之，建設地鐵二號線所帶來的邊際社會收益要低于一號線的邊際社會收益，以此類推。所以，地鐵建設的邊際社會收益在遞減，而邊際社會成本在遞增（至少保持不變），當兩者所表征的曲線相交時，就確定了最優(yōu)的地鐵建設規(guī)模?！　谋举|上說，地鐵投資公司只負責地鐵的投資建設，事實上它是受政府委托的地鐵建設代理者，因而并不應當承擔地鐵的管理和運營職責。由政府逐年的財政撥款償還投資貸款這一事實說明了地鐵的所有權應當屬于國家。從產權界定的角度，國家是城市地鐵的所有者，而且政府可以，并且應當將地鐵的營運權委托給另一個具體的管理機構?！　∪?、地鐵運營的管理體制：規(guī)制經濟學的觀點地鐵由國家投資建設，屬于國有資產。國家將地鐵的營運權委托給具體的機構，從而實現國有資產的所有權和運營權的分離，這不僅符合現行的國有資產管理的基本思路，而且還符合規(guī)制經濟學的基本原理?！　∮^點之七：地鐵的投資方同時成為運營方，致使地鐵公司長期的巨額虧損實質上既包括了投資體制錯位所造成的體制性虧損，也包括了經營效率低下所帶來的經營性虧損?！　〉罔F投資公司作為國有資產的代表方，一旦控制地鐵的運營權，就會成為一個天然的壟斷者。作為一個天然的壟斷者，地鐵公司在沒有任何競爭壓力的環(huán)境下不會產生降低運營成本、提高運營效率的激勵，最終導致運營效率低下、服務質量低劣的經營狀況。這是任何一個天然壟斷企業(yè)所面臨的激勵問題?！　「鶕?guī)制經濟學的原理，國家必須對天然壟斷者采取規(guī)制措施，以提高其經營效率。地鐵運營的特殊性決定了運營方擁有事后的壟斷地位，即一旦擁有經營權就會處于壟斷地位。但這并不表明運營方一定具有事前的壟斷地位，亦即，國家并不一定要讓地鐵投資公司成為運營商。　　事實上，地鐵作為一個公共設施，它的提供（建設）和營運屬于兩種不同性質的激勵范疇，前者是公共物品提供的激勵，我們在前面已經作了深入地分析，屬于公共經濟學的范疇；而后者是提高壟斷企業(yè)經營效率的激勵，屬于規(guī)制經濟學的范疇。經濟學中有不同的激勵機制分別解決上述兩種不同的激勵問題，而當地鐵投資方同時成為運營方時，兩種激勵問題就會混同在一起，結果使得任何一種激勵機制都無法產生作用?！　‘數罔F的投資方成為運營方時，如果政府通過財政支出補償地鐵的建設投資，則可以解決地鐵建設的投資不足問題，但是無法解決地鐵運營的效率問題。運營方作為壟斷者，沒有降低運營成本的激勵，并且將地鐵運營的虧損歸因于地鐵票價太低而造成的政策性虧損。而這種虧損只能由政府來承擔，因為它是國有企業(yè)。　　而按照現行的地鐵投資和運營體制，情況會變得更糟。政府沒有通過財政的轉移支付對地鐵進行投資補償，從而導致地鐵投資的激勵降低，而且政府無法提供地鐵公司提高運營效率的激勵。地鐵公司長期的巨額虧損實質上既包括了投資體制錯位所造成的體制性虧損，也包括了經營效率低下所帶來的經營性虧損。當這兩種不同性質的虧損被混同在一起時，政府很難區(qū)分那些虧損屬于體制性虧損，那些虧損屬于經營性虧損。而經營方則通過將兩種虧損混在一起，很容易地掩蓋了經營性虧損的實質。公司的經營層會認為：“虧4個億也是虧，虧5個億也是虧，誰都知道地鐵投資成本高，回收期長，虧損是正常的，責任不在我們?！痹谶@種體制下，地鐵公司很難產生降低運營成本、提高運營效率的激勵。　　觀點之八：地鐵的所有權和經營權必須分離，政府應當成立專門的地鐵運營管理局，負責拍賣地鐵運營許可證以及對運營商的管理，同時還負責地鐵線路的維護?！　∫蚨凑战洕鷮W的基本原理，政府必須將地鐵的經營權和所有權分離出來。具體地，政府可以一個專門的地鐵運營管理局，負責地鐵運營權的拍賣，以及對運營商的管理。地鐵的運營商雖然具有事后的壟斷地位，因為一條地鐵線上只能由一家公司來經營，但是通過拍賣運營權，使得地鐵公司面臨了事前的競爭，或者準入的競爭。地鐵管理局可以根據需要確定一個運營許可證的期限，如5至10年，并要求地鐵運營商每年繳納地鐵線路的使用費，這部分費用包括：地鐵線路的維護費和設備折舊費，如前面例子中每年1億元的費用；以及運營商的部分利潤。從理論上說，如果拍賣機制的設計較為成功，則運營商的大部分利潤都會作為競標價格的形式歸地鐵運營管理局所有。這部分利潤作為國有資產，可以將其累積起來形成地鐵建設基金，以補償未來地鐵投資的部分需要。或者，用于改進地鐵車站等服務設施。　　在此必須強調指出的是，地鐵線路的維護必須由地鐵管理局來承擔，其費用由運營方按規(guī)定支付。如果將地鐵的維護交給運營方，運營方就會將其列入經營成本，為了獲得更高的利潤，經營方就會有積極性減少地鐵設備維護的投入，而管理方對此很難進行全面的監(jiān)控，結果導致地鐵設備得不到有效的維護，使得發(fā)生事故的概率上升。英國鐵路私有化以后發(fā)生的幾起重大鐵路交通事故就是一個明顯的例證和慘痛的教訓?！　‘斠粋€城市具備了若干條地鐵線路后，地鐵運營管理局作為一個政府的規(guī)制方的作用就會更顯突出。一般地，地鐵管理局可以將不同線路上的運營權拍賣給不同的公司，雖然每個公司在自己的運營線路上處于壟斷地位，但是由于不同線路之間的經營業(yè)績具有相對的可比性，運營公司實際上處于一種外部競爭中。經濟學中將這種競爭方式稱為標尺競爭，即一個公司的業(yè)績可以作為另一個公司業(yè)績的標尺。在標尺競爭下，經營業(yè)績不佳的地鐵運營公司將在運營期滿后被淘汰出局，因而使得地鐵運營公司面臨著事前競爭和事后競爭的雙重壓力，從而迫使它降低運營成本、提高經營績效?！　∷摹⒖偨Y：建立新的地鐵投資和運營管理體制上述分析表明，根據經濟學的基本原理，原有的地鐵建設和運營管理體制無法提供地鐵投資和運營的有效激勵，因而必須改革。建立新的地鐵投資和運營管理體制的基本原則是：1.地鐵作為一個公共設施，它的投資建設只能由政府來實施。政府通過向市民借款的方式（發(fā)行公債）投資修建地鐵，并由地鐵運營的部分收益和逐年的財政撥款償還貸款；2.地鐵的所有權屬于國家。但地鐵的所有權和經營權必須分離，政府應當成立專門的地鐵運營管理局，負責拍賣地鐵運營許可證以及對運營商的管理，同時還負責地鐵線路的維護。　　在新的體制下，政府首先通過統(tǒng)一的規(guī)劃并且綜合權衡地鐵建設的社會收益和建造成本，以確定最優(yōu)的地鐵規(guī)模和網絡結構。然后成立專門的地鐵投資建設公司，并授權其發(fā)行公債或向銀行貸款（以市政府財政收入擔保）籌集地鐵建設所需的資金，并以逐年的財政撥款償還投資。地鐵投資建設公司負責工程招標和工程監(jiān)督與驗收。地鐵建設完成并驗收合格后，政府委托地鐵運營管理局拍賣地鐵運營許可證，并對地鐵運營商進行有效的監(jiān)督管理，如制定地鐵的票價，進行質量與安全檢查，受理乘客的投訴等等?！　∮捎谂馁u地鐵運營權的收入中已經包括了地鐵的維護費用，因而地鐵運營管理局還負責地鐵線路的維護與保養(yǎng)工作。由于地鐵運營商是自負盈虧的獨立法人，雖然它在事后的運營中處于壟斷地位，但是由于面臨事前的競標和事后的標尺競爭的雙重壓力，運營商就會有足夠的激勵提高運營績效?？傊碌牡罔F投資與管理體制同時解決了地鐵建設的投資效率和地鐵運營的經營效率兩個不同性質的激勵問題，因而它是一種有效的體制?！　。ㄗ髡邌挝唬宏愔究。錆h大學高級研究中心；柯榮住，浙江大學天則民營經濟研究所，北京大學光華管理學院工商管理研究所；丁利，北京大學法學院）