二十年來中國城市交通問題的若干思考

[提 要] 改革開放20多年來，中國城市交通獲得了前所未有的發(fā)展。但是，近10年來，北京、上海、廣州等城市出現(xiàn)的交通問題也是空前嚴(yán)重的。原因何在？如何看待和解決？對此，作者進(jìn)行了思考，并相應(yīng)提出了一些解決問題的思路和辦法。

序言 我國城市交通問題的嚴(yán)重性

　　近20年來，我國城市獲得了前所未有的發(fā)展。但是，一些城市所出現(xiàn)的交通擁擠堵塞問題也是空前嚴(yán)重的。目前，全國32個百萬人口以上的大城市中，有27個城市的人均道路面積已經(jīng)低于全國平均水平；90年代中后期，上海等城市中心區(qū)50%的車道上高峰小時飽和度更是達(dá)到95%，全天飽和度超過70%，平均車速下降到10km/h。為此，交通問題已經(jīng)日益引發(fā)各城市政府的重視，并已成為民眾關(guān)心的焦點(diǎn)。2000年，國家公安部、建設(shè)部更是聯(lián)合發(fā)文，要求全國部分城市實(shí)施道路交通的"暢通工程"，力圖通過行政手段促進(jìn)道路建設(shè)和交通管理協(xié)調(diào)，推動城市交通擁擠堵塞問題的緩解。

　　然而，盡管如此，實(shí)踐中不少城市所體現(xiàn)出的重道路建設(shè)而輕政策及理論研究，重交通規(guī)劃而輕交通管理，重短期"政績"而輕長遠(yuǎn)目標(biāo)的某些不良傾向，促使我們?nèi)匀徊坏貌桓畹厮伎家韵聨讉€問題：

　　一、道路交通擁擠的緩解在于整個道路交通開放系統(tǒng)的不斷改進(jìn)而不能寄希望于幾個重大的交通工程項(xiàng)目

　　目前，許多城市的交通問題是通過局部路段、局部道路交叉口的擁擠堵塞反映出來的。顯然，按照西醫(yī)"腳痛醫(yī)腳，頭痛醫(yī)頭"的觀念，拓寬這些道路，在交叉口修建立交似乎就是最立竿見影、最直截了當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法。但是，問題很少這樣簡單。以美國的城市道路建設(shè)為例。城市里更寬更多的道路、立交在建成之初的確方便了人們的出行。但是，越來越多的事實(shí)表明，草率地選擇多修路來解決城市交通問題，最終卻導(dǎo)致美國城市更為嚴(yán)重的交通構(gòu)成失衡、交通擁擠及城市中心衰退等問題。其根本原因就是不少人（包括部分城市政府）曾經(jīng)錯誤地估計(jì)了道路建設(shè)對解決城市的交通問題的積極作用而忽略了對交通其他方面，如交通需求政策、公共交通、交通管理子系統(tǒng)等對解決城市交通問題作用的全面研究。

　　結(jié)果路修得越多，私人轎車的使用也越多，而道路擁擠情況依舊，公共交通也日益變得更加的萎縮（如圖1）：

圖1 因單純修建道路導(dǎo)致的系列交通問題

　　對此，1960年代以來的美國歷屆政府都很頭疼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，針對這些問題， 80年代以來，美國每年投入的資金就超過60億美元，但是收效甚微。通過幾十年大力加強(qiáng)道路建設(shè)，鼓勵發(fā)展小汽車的教訓(xùn)，美國政府才最終意識到交通設(shè)施建設(shè)的局限性和公共交通的重要作用，并于60年代通過了世界上第一個比較完善的《公共交通法》。

　　再以北京為例。目前，它已修通投資巨大、立交眾多的二環(huán)、三環(huán)主干道路81km。但由于輻射道路干線和支線建設(shè)滯后，該市沒有形成與環(huán)線相配套的完整道路網(wǎng)絡(luò)及相應(yīng)的管理系統(tǒng)，加上這些年機(jī)動車輛的迅猛激增和相應(yīng)交通需求管理不力，在環(huán)線進(jìn)出口上往往堵塞，形成新的交通問題。為此，北京市近年才更加深刻意識到，交通問題的有效解決，有待于人們將解決交通問題的視野擴(kuò)大到研究和改進(jìn)整個城市的交通綜合體系的層面上來。簡單地說，解決交通問題的重點(diǎn)應(yīng)不再局限于道路交通設(shè)施的建設(shè)，而是應(yīng)擴(kuò)大到建立一個以社會化公共交通 網(wǎng)絡(luò)為主體，以快速交通為骨干的多層次及多元化交通方式協(xié)調(diào)運(yùn)行系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，道路建設(shè)、客運(yùn)系統(tǒng)、貨運(yùn)系統(tǒng)及相應(yīng)的交通管理與控制系統(tǒng)將都應(yīng)該得到很好的研究和解決。也就是說，為切實(shí)解決當(dāng)前日益復(fù)雜的城市交通問題，人們從前只將注意力集中于道路建設(shè)的傳統(tǒng)觀念應(yīng)該得到突破，相應(yīng)更加全面的、系統(tǒng)的交通觀念、現(xiàn)代控制論等應(yīng)該引起重視。

　　二、城市交通問題的緩解有待于提高道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研究和決策的科學(xué)化水平

　　近20年來，國內(nèi)城市修建道路、改善城市交通環(huán)境的熱情異常高漲。但是，由于沒有形成一個科學(xué)化的研究、決策機(jī)制，部分行政領(lǐng)導(dǎo)的個人意志代替了科學(xué)、民主的研究、決策過程，以致不少城市把主要精力、資金投入了主要道路建設(shè)和相應(yīng)的地產(chǎn)開發(fā)，道路建設(shè)項(xiàng)目草率上馬，"……還有高架道路熱。高架道路本來是一種迫不得已的事情，但是好多城市還在追求，甚至把它作為市長的政績，列為'為民工程'"，結(jié)果非但沒有解決原有交通問題，還造成了不少新的交通問題和隱患（見圖2）。

圖2 解決城市交通問題的新觀念

　　1. 新建、改建道路集中在市區(qū)和開發(fā)的新區(qū)，道路建設(shè)時序、走向、寬度等與城市發(fā)展方向及規(guī)模不符，浪費(fèi)大量建設(shè)資金和道路資源。如北海、張家港的道路建設(shè)。同時，在許多城市的外圍，城市道路與公路的銜接沒有得到應(yīng)有的重視，造成進(jìn)出城市的交通十分不暢，導(dǎo)致出入境交通影響市內(nèi)交通。典型的例子如廣州外圍道路系統(tǒng)及滬寧高速公路與沿線城市市區(qū)道路的銜接。

　　2. 主要干道或幾個重大交通項(xiàng)目的建設(shè)占用了幾乎全部資金，相應(yīng)的交通政策、交通規(guī)劃研究、反饋得不到應(yīng)有的重視，交通設(shè)施建設(shè)科學(xué)性少，隨意性大，對緩解城市交通問題作用不明顯。目前，從全國范圍看，真正對城市交通問題長期投入人力、物力進(jìn)行研究的城市僅有北京、上海、南京、廣州、深圳、沈陽、武漢等城市。其余的城市，大多數(shù)還是僅僅把城市交通問題作為5~10年總體規(guī)劃過程中的一個子專題單獨(dú)進(jìn)行階段性研究。也就是說，日益復(fù)雜的交通問題還沒有引起人們足夠的長期的重視。故不少城市其交通問題研究的深度、廣度、時限亦因此深受制約，一般在提出落實(shí)交通規(guī)劃的行政、經(jīng)濟(jì)、法律政策等方面無所作為--畢竟，城市交通問題因其復(fù)雜性、綜合性、長期性已經(jīng)使得單憑幾個規(guī)劃人員或一個政府職能部門（如建設(shè)部門）的力量無法應(yīng)付。并且，許多城市由于沒有長設(shè)的相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)，城市交通問題的研究人員、工作的延續(xù)性更是很難得到保證，以至其交通規(guī)劃及政策執(zhí)行過程中必要的跟蹤、反饋行為很難實(shí)現(xiàn)。所有這些，必然造成不少道路交通規(guī)劃及政策只能最終成為一種擺設(shè)和展示品，無法很好地從規(guī)劃落實(shí)到實(shí)踐，更無法在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)、提高和完善。

　　3. 與道路相匹配的交通管理子系統(tǒng)的研究、改善有待重視。由于部分務(wù)"實(shí)"避"虛"，重表面文章而輕管理的官員的不良傾向，我國許多城市中道路建設(shè)雖然規(guī)模、聲勢浩大，但相應(yīng)的管理、研究、建設(shè)卻相對滯后。如北京和東京相比，兩個城市的人口、道路設(shè)施規(guī)模接近，并且北京比東京大4.8倍，且不說城市交通管理設(shè)施科技含量的比較，單在交通信號機(jī)、交通標(biāo)志、交通樞紐、過街步行通道等基礎(chǔ)交通管理和控制設(shè)施的絕對數(shù)量上，前者相差后者不少，大約只相當(dāng)于后者若干年前的水平。而實(shí)際上，北京在我國已是交通管理研究、設(shè)施建設(shè)水平最高的城市之一。其他城市交通管理系統(tǒng)研究、建設(shè)的情形，也就可想而知。

　　目前，國外的交通管理已經(jīng)從"點(diǎn)控制"（道路交叉口控制）到"線控制"（道路通行控制），進(jìn)而發(fā)展到整個城市區(qū)域"面控制"（通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和遍布區(qū)域的探測器、攝像頭、大型可變電子顯示屏幕、實(shí)時交通廣播等，科學(xué)控制和引導(dǎo)交通流）。最近十幾年，綜合考慮道路、車輛、交通參與者、高新技術(shù)等因素的智能交通系統(tǒng)（ITS: Intelligent Transportation System）的開發(fā)和研究更是方興未艾，并對解決城市交通問題發(fā)揮越來越大的作用。也就是說，當(dāng)代交通管理及其設(shè)施的內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們心目中的手勢指揮交通和道路信號、道路標(biāo)志等概念。雖然我國各城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力近20年來大為增強(qiáng)，但有意愿結(jié)合本市市情，大力引進(jìn)、使用這些相關(guān)研究成果及相應(yīng)的專門人才的城市還很少。其原因首要是人們的觀念；其次，我們的許多城市太害怕實(shí)驗(yàn)新鮮事物！目前，國內(nèi)各大中城市，只有北京、上海、南京、深圳等城市依托大學(xué)、科研院所開展相關(guān)成果的部分應(yīng)用研究。從國家的角度看，全國性質(zhì)的ITS研究指導(dǎo)小組剛于2000年2月在北京宣告成立。其余城市的城市總體規(guī)劃中系統(tǒng)研究、規(guī)劃、考慮交通管理及其設(shè)施發(fā)展的，還很少見到。目前，全國668個城市中，系統(tǒng)作過交通調(diào)查及相對完整的城市交通規(guī)劃的城市也僅僅有40余個。

　　4. 土地使用--交通流量評估得不到重視，土地使用與交通生成和吸引之間的和諧關(guān)系失控。我國現(xiàn)行有關(guān)法律，如《城市規(guī)劃法》、《房地產(chǎn)管理法》等，對建設(shè)項(xiàng)目的交通流量評估、停車位設(shè)置等沒有嚴(yán)格規(guī)定。因此，在一些城市里，未經(jīng)土地使用強(qiáng)度評估和交通流量預(yù)測，沿新建、改建道路的高密度房地產(chǎn)開發(fā)甚至引發(fā)了比原先更為嚴(yán)重的交通、規(guī)劃、社會問題。典型的有前些年沿杭州西湖的道路拓寬及高樓建設(shè)；90年代中后期福州市中心的舊城改造工程；還有不少城市中的"門面"道路建設(shè)，商業(yè)性和生活性、過境交通相混雜，秩序混亂，事故頻發(fā)。

　　為此，從實(shí)踐效果看，由于缺乏穩(wěn)定的城市交通研究機(jī)構(gòu)和必要的交通基礎(chǔ)研究，忽視交通管理的潛在價值，以及建設(shè)項(xiàng)目的交通流量評估法律地位不強(qiáng)，我國許多城市近年的道路建設(shè)及其政策制定，落實(shí)在緩解 城市交通問題上并未起到顯著的作用。因此，只有對城市交通問題的研究給予足夠重視，相應(yīng)交通政策、法律的制定更加科學(xué)系統(tǒng)，各城市解決交通問題的人力、物力資源等得到更加合理的搭配和使用，交通問題才有望得到更大程度的緩解。

　　三、城市交通問題的緩解有待于政府機(jī)構(gòu)改革和相應(yīng)法律法規(guī)的必要支撐

　　長期以來，我國城市規(guī)劃、城市道路建設(shè)和維護(hù)、公汽運(yùn)營、道路交通管理和公路建設(shè)、軌道交通的管理職能分別屬于建設(shè)、公交、公安、交通、鐵路等部門。從前，對解決城市既有交通問題，各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要的溝通和協(xié)作，很易造成"紅頭文件滿天飛"，基層單位無所適從[13]。同時，部門利益的沖突，在部分問題上各方又爭權(quán)奪利或相互推諉。為此，不少城市，如北京、大連、南京等已經(jīng)建立起包括上述各方的城市交通委員會，希望能對城市交通問題的研究和解決起到協(xié)調(diào)作用。但是，由于缺乏必要的法律法規(guī)和組織機(jī)制支撐，靠某幾個領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威商定問題，各城市交通委員會的作用仍相當(dāng)有限。因此，藉政府機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，在《城市規(guī)劃法》、《城市道路管理?xiàng)l例》、《道路交通管理?xiàng)l例》等 的基礎(chǔ)上，制定《交通法》、《公共交通法》、《軌道交通法》、《城市停車場法》等系列法律，減少各方上述職能不清、政出多門、相互推諉等弊端已屬當(dāng)務(wù)之急。同時，在市一級層次，借鑒英國、德國的經(jīng)驗(yàn)，組建環(huán)境、交通、建筑一體化的政府建設(shè)主管部門。如1996年，英國完成了環(huán)境部和交通部的合并；德國1998年成立了管理交通和建設(shè)的交通與住宅部。這些做法，不但合乎城市政府集中管理，精簡機(jī)構(gòu)的目的，也與城市建設(shè)的根本目的相符，即決定城市生活質(zhì)量的不僅是建筑質(zhì)量，還有交通和環(huán)境。

圖3 交通基礎(chǔ)研究與城市交通問題的緩解圖

　　四、"軟硬"兼施--解決城市交通問題的必經(jīng)之路

　　從發(fā)達(dá)國家城市交通的發(fā)展歷程看，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的美、日等國，靠大量的修建交通基礎(chǔ)設(shè)施尚無法很好解決城市層出不窮的交通問題。因此，對處于發(fā)展中的我國來說，要較好地解決城市交通問題，決不可把注意力僅僅集中于改善交通"硬件"--如道路、立交橋、交通工具、交通附屬設(shè)施及其用地等，而應(yīng)同時給予交通"軟件"--交通基礎(chǔ)研究、交通需求管理、交通管理、交通決策及其機(jī)制等以足夠重視。交通設(shè)施容量的增長永遠(yuǎn)趕不上交通需求的增長，單靠交通設(shè)施容量的增長來解決城市交通問題已經(jīng)被證明行不通。因此，"軟""硬"兼施，實(shí)現(xiàn)道路容量的科學(xué)擴(kuò)張與現(xiàn)有道路運(yùn)能潛力的深挖，將是我國未來解決城市交通問題的必經(jīng)之路。具體說，應(yīng)著手從以下幾個方面來綜合解決我國城市當(dāng)前所面臨的交通問題：

　　1．強(qiáng)化交通基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有道路容量科學(xué)擴(kuò)張。

　　我國大部分城市道路已無法很好滿足人們出行需求。為此，一段時間內(nèi)，大力加強(qiáng)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是解決我國城市交通問題的一個必然選擇。但是，現(xiàn)有道路容量的擴(kuò)張光靠交通設(shè)施建設(shè)是有限的，和人均土地資源豐富、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的美國城市相比，我們的城市道路建設(shè)很難趕上它的水平（畢竟，要我們的城市道路人均面積從8.27m增加到美國城市一般的20-100m的水平，無論從土地占用、資金投入角度看都不現(xiàn)實(shí)）。因此，選擇一條用盡可能少的土地資源和資金滿足盡可能大的城市交通需求的道路勢在必行。而此種道路的建立依賴于健全相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，長期有效地展開相關(guān)的基礎(chǔ)研究，全面把握城市交通系統(tǒng)中的道路設(shè)施、客運(yùn)系統(tǒng)、貨運(yùn)系統(tǒng)、交通管理系統(tǒng)、交通法規(guī)、機(jī)制設(shè)置等一系列子要素，及時為科學(xué)的交通決策提供有力依據(jù)，把城市有限的人力、財(cái)力、土地資源投入到最有利于解決其交通問題的方面去。

　　2．加強(qiáng)宏觀交通需求管理，改善交通構(gòu)成，發(fā)揮現(xiàn)有交通設(shè)施的最大運(yùn)能。

　　1990年代以來，廣州、南寧、湛江等沿海城市由于缺乏對摩托車發(fā)展的有效控制和引導(dǎo)，以致摩托車所承擔(dān)的交通過大，占用了大量的道路資源(行進(jìn)中，摩托車人均占用的道路資源是常規(guī)公汽的3~5倍)，加重了城市道路擁擠、公交使用率下降、空氣污染等一系列問題。其中，廣州、南寧的在冊摩托車數(shù)量竟占到其機(jī)動車總數(shù)的63.3%和70%，分別達(dá)到36.1萬輛和14.44萬輛，成為其交通構(gòu)成嚴(yán)重失衡及空氣污染加劇的重要根源。對此，若不加以控制，提高道路通行能力、增強(qiáng)公共交通吸引力、發(fā)揮現(xiàn)有道路交通設(shè)施的最大運(yùn)能將是紙上談兵。因?yàn)閿?shù)量巨大、人均道路占用較多的摩托車只要上路行駛，就將始終占用城市的大部分交通設(shè)施資源，并將如同美國的小汽車發(fā)展一樣，使城市公共交通因服務(wù)水平下降而越來越?jīng)]有吸引力，處于十分被動的地位。學(xué)習(xí)香港、新加坡、日本的有益經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)宏觀交通需求管理，有效引導(dǎo)和控制私人交通工具出行的增長，同時積極扶持公共交通，維持合理的私人交通與公共交通的比例，保證一個較高的道路交通資源的使用效率已是中國許多城市，特別是摩托車增長過快的南方城市所面臨的當(dāng)務(wù)之急。同時，對于城市中普遍存在的自行車問題，通過扶持單位通勤車，錯開上下班時間、彈性工作制實(shí)現(xiàn)高峰時段交通總量的削減、改善既有交通構(gòu)成也是值得各城市考慮的有益措施。東京、天津等城市在這些方面獲得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　3．科學(xué)管理個體交通，保證人、車、路的和諧，緩解城市交通問題。

　　從社會學(xué)角度探討行人、司機(jī)的行為對城市交通的影響，在我國還是一個很少有人涉及的課題。從交通工程的基本原理出發(fā)，我們知道行人、車輛的有序流動對于保證城市道路的暢通有著重要的影響。也就是說，在解決好宏觀交通構(gòu)成等問題后，微觀個體交通在局部路段的失范行為仍將可能對整條道路乃至整個道路系統(tǒng)的通行能力構(gòu)成嚴(yán)重影響，帶來新的交通問題。例如，部分人員在道路上的亂穿亂行、亂擺亂買一直是我國許多城市交通擁擠混亂的一個重要原因。為此，從行人心理、嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)過街步道建設(shè)等角度深入探討強(qiáng)化個體交通管理，保證行人、車輛對道路資源特別是高峰期間道路交叉口的有序、合理使用，將有助于緩解不少城市的交通混亂問題。

　　4．以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，規(guī)范政府相關(guān)職能部門責(zé)權(quán)，提高城市交通研究、規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、協(xié)作水平，群策群力，把握城市交通問題的癥結(jié)和隱患，實(shí)現(xiàn)對既有人力、物力、財(cái)力的合理搭配、使用，推動城市交通問題的緩解。

　　城市政府是市場中掌握最多經(jīng)濟(jì)資源的利益團(tuán)體。同時，它還擁有一般社會團(tuán)體所沒有的許多公共決策的權(quán)力。因此，在緩解城市交通問題上，城市政府所扮演的角色至關(guān)重要。它的科學(xué)決策、權(quán)力應(yīng)用和對經(jīng)濟(jì)資源的合理使用將直接影響城市交通問題解決的實(shí)際效率、效果。但是，由于我國政府的交通規(guī)劃、管理、投資、建設(shè)等職能相對分散的事實(shí)，迫切需要利用城市政府機(jī)構(gòu)改革的良機(jī)，提高各相關(guān)職能部門的服務(wù)水平及相互間的協(xié)調(diào)協(xié)作水平，最大限度地減少不必要的人力、物力、財(cái)力"內(nèi)耗"，進(jìn)一步推動城市交通問題的緩解?？梢哉f，城市政府機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)，相關(guān)政府職能、權(quán)力的合理調(diào)整和規(guī)范，將促進(jìn)城市對社會資源、經(jīng)濟(jì)資源的高效調(diào)配和使用，從而對進(jìn)一步緩解我國城市交通問題帶來積極而深遠(yuǎn)的影響。同時，從制度上確保民眾對城市交通問題決策的民主參與和監(jiān)督，那些盲目追求"政績"的道路設(shè)施建設(shè)的個人行為也將因此受到有力約束而減少。如深圳市由29人組成的市規(guī)劃委員會（其中公務(wù)人員不超過14人），對促進(jìn)該市的民主、科學(xué)決策起了不小的作用，各地可參考借鑒。