城市軌道交通綜合安全管理體系研究

摘　要　分析了城市軌道交通綜合安全管理體系目標(biāo)、原則、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和職能。立足于城市軌道交通的特點(diǎn)和我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的實(shí)際水平,提出了建立城市軌道交通綜合安全管理體系的相關(guān)建議:完善法制法規(guī)建設(shè);完善獨(dú)立于運(yùn)營企業(yè)的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置;建立科學(xué)規(guī)范的設(shè)備質(zhì)量安全要求體系;強(qiáng)化安全審核和評(píng)估工作;強(qiáng)化安全教育。
關(guān)鍵詞　城市軌道交通, 運(yùn)營管理, 綜合安全管理體系
軌道交通綜合安全管理體系已經(jīng)成為世界各大中城市不容忽視的問題。
1 　城市軌道交通綜合安全管理體系
1. 1 　目標(biāo)和原則
城市軌道交通綜合安全管理體系的目標(biāo)是:使城市軌道交通的安全生產(chǎn)與管理達(dá)到預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),使事故等級(jí)和事故頻率控制在預(yù)先規(guī)定的范圍內(nèi)。建立城市軌道交通綜合安全管理體系應(yīng)遵循差異性、明晰性、法律性和程序性原則。
1. 2 　內(nèi)容
城市軌交交通綜合安全管理體系的內(nèi)容如圖1 所示。

圖1 　城市軌道交通綜合安全管理體系的內(nèi)容　　

其中法律法規(guī)體系是指專門針對城市軌道交通行業(yè)安全管理的法律法規(guī)或其他法律法規(guī)中的有關(guān)條款,具有規(guī)定性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性特點(diǎn),是城市軌道交通綜合安全管理體系正常運(yùn)作的前提和保證。
運(yùn)營企業(yè)內(nèi)部安全管理體系包括運(yùn)營企業(yè)安全管理制度、行車組織安全管理、設(shè)備安全管理和人力資源安全培訓(xùn)等內(nèi)容。該體系貫穿于其他各體系之自然界的各種自然災(zāi)害以及各種軟硬件設(shè)備故障都會(huì)引發(fā)城市軌道交通安全事故,各種社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)矛盾和個(gè)別人的不健康心理也為城市軌道交通帶來了不安全因素。而城市軌道交通運(yùn)輸組織專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)設(shè)備復(fù)雜、客流量大、日周期性強(qiáng)、高峰低谷落差顯著、時(shí)效性強(qiáng),其建設(shè)一般又采取地下或高架形式,因此提高安全管理有效性和事故救援的難度均較大。此外,安全事故會(huì)降低軌道交通的可信賴度,形成社會(huì)疑懼心理,在一個(gè)長時(shí)間段內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活。近一段時(shí)間以來,國內(nèi)外城市軌道交通安全事故時(shí)有發(fā)生,2003 年2 月的韓國大邱地鐵火災(zāi)更是震驚世界。為此,建立和完善城市中并將其有機(jī)結(jié)合起來, 是城市軌道交通綜合安全管理體系的核心和主體。
事故預(yù)防體系是指針對各種事故發(fā)生的可能性, 對人、設(shè)備、管理以及環(huán)境的要求體系, 包括對行車、設(shè)備、職工傷亡、旅客傷亡、火災(zāi)、水災(zāi)、震災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、爆炸、投毒等各種事故的預(yù)防。
事故處理與調(diào)查體系包括受傷人員搶救和死難人員善后處理、搶修和重建、勘測和分析、責(zé)任劃分及事故報(bào)告等內(nèi)容。
對運(yùn)營企業(yè)的檢查評(píng)估體系主要包括對安全管理體系的評(píng)估、對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的檢查以及相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施。
規(guī)劃建設(shè)安全要求體系和設(shè)備質(zhì)量安全要求體系主要是指城市軌道交通項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)和設(shè)備制造必須達(dá)到安全要求, 以及投入運(yùn)營后一定時(shí)期內(nèi)對這些要求符合程度的規(guī)定。
1. 3 　機(jī)構(gòu)和職能
針對城市軌道交通綜合安全管理體系的內(nèi)容, 借鑒其他行業(yè)安全管理工作的經(jīng)驗(yàn), 城市軌道交通綜合安全管理體系的主要組成部門如圖2 所示。各部門的職能如后。

圖2 　城市軌道交通綜合安全管理體系機(jī)構(gòu)組成
　　國家和地方城市軌道交通安全監(jiān)管部門: 出臺(tái)行政法規(guī); 制定行業(yè)安全管理政策和安全管理目標(biāo); 依法對運(yùn)營企業(yè)、規(guī)劃建設(shè)企業(yè)以及設(shè)備生產(chǎn)和進(jìn)出口企業(yè)實(shí)施安全監(jiān)管; 向運(yùn)營企業(yè)頒發(fā)安全許可, 向設(shè)備制造和進(jìn)出口企業(yè)、規(guī)劃建設(shè)企業(yè)頒發(fā)安全資質(zhì)證書; 指導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)建立內(nèi)部安全管理體系, 定期對運(yùn)營企業(yè)的安全管理工作進(jìn)行檢查和評(píng)估; 負(fù)責(zé)組織重大事故調(diào)查并提供事故調(diào)查報(bào)告; 負(fù)責(zé)對公安、消防、醫(yī)療等部門的組織協(xié)調(diào)工作。
運(yùn)營企業(yè): 建立健全企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)安全管理制度; 科學(xué)合理的設(shè)置企業(yè)內(nèi)部安全管理部門; 綜合運(yùn)用各種管理手段, 圍繞運(yùn)營組織開展安全管理工作, 主要包括行車安全管理、設(shè)備安全管理、人力資源安全培訓(xùn)等; 在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi), 對乘客行使安全管理職能; 搜集、積累、分析城市軌道交通安全管理信息資料; 接受監(jiān)管部門的檢查和評(píng)估, 按要求向其提交安全工作報(bào)告及其他與安全管理工作相關(guān)的文件, 協(xié)助其做好重大事故處理和調(diào)查工作; 加強(qiáng)與公安、消防、醫(yī)療等部門的聯(lián)系與合作, 確保部門間的協(xié)作達(dá)到城市軌道交通綜合安全管理體系的要求。
公安、消防和醫(yī)療部門: 負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)與軌道交通相關(guān)的安全管理工作, 主要包括打擊以城市軌道交通設(shè)施和乘客為目標(biāo)或以城市軌道交通設(shè)施為主要場所的治安犯罪、火災(zāi)的預(yù)防和撲救以及救治各類事故中的受傷人員。另外, 消防部門還對運(yùn)營企業(yè)實(shí)施消防監(jiān)管。
規(guī)劃建設(shè)企業(yè): 在規(guī)劃和建設(shè)過程中貫徹有關(guān)安全規(guī)定; 向城市軌道交通安全監(jiān)管部門提交工程圖紙或報(bào)告施工中有關(guān)安全設(shè)施的進(jìn)展和完成情況。設(shè)備生產(chǎn)和進(jìn)出口企業(yè): 按照有關(guān)安全要求組織產(chǎn)品的生產(chǎn)和進(jìn)口; 將產(chǎn)品送檢或提供產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告。
2 　建立綜合安全管理體系建議
2. 1 　完善法制法規(guī)建設(shè)
目前我國城市軌道交通行業(yè)安全法規(guī)尚屬空白, 《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中均沒有針對城市軌道交通的具體規(guī)定。立法空白導(dǎo)致通過行政手段來建立和運(yùn)作城市軌道交通綜合安全管理體系。與法建手段相比, 行政手段雖然同樣具有強(qiáng)制性, 但在穩(wěn)定性和明晰性方面卻相去甚遠(yuǎn), 這將給城市軌道交通綜合安全管理工作帶來隱患。在全國性法律法規(guī)立法條件尚不成熟的情況下,可以首先推動(dòng)地方立法,對城市軌道交通綜合安全管理體系做出規(guī)定,如《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》。
2. 2 　完善安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置
我國對軌道交通行使安全監(jiān)管職能的部門往往機(jī)構(gòu)規(guī)模小、專業(yè)人員缺乏、兼職情況多,難以有效行使安全監(jiān)管職能。目前應(yīng)在已具有軌道交通設(shè)施的城市試點(diǎn)建立由安全管理專家和專業(yè)技術(shù)人員組成的軌道交通安全監(jiān)管部門,該部門獨(dú)立于運(yùn)營企業(yè)之外;其權(quán)利和責(zé)任由相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。日后根據(jù)行業(yè)的發(fā)展程度,在適當(dāng)時(shí)機(jī)建立全國性城市軌道交通安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管部門可以獨(dú)立設(shè)置,也可以與其他監(jiān)管職能合并建立統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管部門。
2. 3 　建立設(shè)備質(zhì)量安全要求體系
城市軌道交通綜合安全管理體系的設(shè)備依賴性較高。目前我國亟待建立科學(xué)規(guī)范的針對不同地理環(huán)境、不同軌道交通類型的設(shè)備質(zhì)量安全要求體系。城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營初期往往盈利性較差,在制定上述規(guī)定時(shí)應(yīng)充分考慮差異性原則,針對某一類型、級(jí)別的軌道交通項(xiàng)目制定必備安全設(shè)備規(guī)定,強(qiáng)制要求投入。而對于其他安全設(shè)備,則由投資方和運(yùn)營企業(yè)依據(jù)實(shí)際情況選擇投入。
2. 4 　強(qiáng)化安全審核和評(píng)估工作
在軌道交通項(xiàng)目投入運(yùn)營之前,運(yùn)營企業(yè)必須通過安全監(jiān)管部門會(huì)同消防等部門的初檢和安全評(píng)估,安全認(rèn)證必須成為申請運(yùn)營許可證的必備條件之一。進(jìn)入運(yùn)營階段,安全監(jiān)管部門必須定期對運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行安全檢查,還可以指定專業(yè)科研或咨詢機(jī)構(gòu)對運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行安全評(píng)估,責(zé)令運(yùn)營企業(yè)對檢查評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改。必要時(shí)安全監(jiān)管部門可以吊銷運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營許可。
2. 5 　強(qiáng)化安全教育
一方面要加強(qiáng)對運(yùn)營企業(yè)員工的安全意識(shí)和技能教育。另一方面要大力向乘客宣傳并督促其遵守軌道交通安全管理制度,普及和強(qiáng)化緊急狀態(tài)下的逃生技能培訓(xùn)。
3 　結(jié)語
在“ 十五”規(guī)劃中,國家正式提出了發(fā)展城市軌道交通的戰(zhàn)略,預(yù)算投資約2 000 億元,各城市申請立項(xiàng)的擬建線路總長度約2 000 km 。城市軌道交通行業(yè)的產(chǎn)品是旅客的空間位移,而乘客的人身和財(cái)產(chǎn)安全則是首要質(zhì)量要求。綜合安全管理體系的建立和完善必將為我國城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)
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